学术报告 王凯：面向中国式现代化的2035城市展望
2025-07-10 23:57
近期，在由中国城市百人论坛主办、中国城市规划设计研究院承办的“2025中国城市百人论坛春季研讨会”上，中国城市规划学会副理事长、中国城市规划设计研究院院长、全国工程勘察设计大师王凯发布了由中国城市规划设计研究院、中科院地理资源与环境研究所、国家气候中心、中规院（北京）规划设计有限公司联合研究的课题成果《面向中国式现代化的2035城市展望》。以下是对他的发言内容的整理：
中国城市规划学会副理事长、中国城市规划设计研究院院长、全国工程勘察设计大师
研究团队预判：到2035年，中国人均GDP将达到2.5万美元左右，城镇化率预计达到75%，进入相对稳定发展时期。我国城市、县城和小城镇将承载10.2亿人口，这是全球范围规模最大的城镇人群。
未来十年，中国城市发展将面临的挑战与压力前所未有。一方面，需要有效应对气候变化、国际格局变化、人口老龄化等一系列重大挑战，另一方面，需要进一步落实国家“碳达峰”相关要求，寻求存量更新时代的新动力，满足人民群众追求美好生活的新需求。基于上述挑战与需求，处理好城市与自然的关系、城市与区域的关系、城市与社会经济的关系，是新时代中国式现代化城市发展建设必须破题的重大议题。
城镇化是现代化的必由之路。改革开放以来，中国经历了人类历史上规模最大、速度最快的城镇化进程。1978-2024年间，我国城镇化水平年均提高近1.1个百分点，城镇人口年均新增约1700万人，新增城市数量501座。目前，我国城市建成区以仅占全国陆域面积0.64%的空间，承载了全国约60%的GDP。国家层面初步形成了区域协调与聚集发展格局，人居环境显著提升。
一是适应了国际政治经济格局变化，初步形成陆海联动、东西互济的总体发展格局。从1995年以前沿海率先开发开放，到2006年全国规划提出“多元、多级、网络化”发展格局，再到国家“十四五”规划明确“三纵三横、19个城市群”发展格局，我国东中西部发展差距逐步缩小，东部与中部、西部地区的人均地区生产总值之比分别从2012年的1.69、1.87缩小至2022年的1.50、1.64。我国主要中心城市在全球影响力显著提升，根据GaWC世界城市排名，中国位列Beta级及以上等级的城市数量从2012的6座增长到了2024年的23座（表1）。
表1：GaWc全球城市中国城市榜单变化（2012-2024，根据官网数据自绘）
二是区域间、城市间的连通性大幅提升，综合交通枢纽城市在推动城镇与产业协同发展中发挥了重要支撑作用。截至2024年底，我国高速、高铁“双高”交通设施基本实现了地级及以上中心城市的全覆盖；胡焕庸线以东地区基本实现了省会城市2小时可达全省地级市和相邻省份省会城市；城市群内实现了3小时商务交通和同城物流。
三是城市空间资源配置更加合理，城市人居环境显著提升。近20年全国城市建成区扩展与宜居本底条件适配度高及较高区域占比达到了70%（表2）。根据《中国城市建设统计年鉴》数据整理，我国城市人均公园绿地面积从2012年的12.26平方米增长至2023年的15.65平方米，城市宜居水平明显提升。
来源：王凯，匡文慧，方伟华，等.中国近三十年城市开发建设的空间适配及宜居安全特征。
总体上，过去40年，中国实现了从乡村中国向城市中国的巨大变迁，中国城市的发展对全球可持续发展作出了巨大贡献，2024年我国22座超大特大城市GDP总量约占全球经济总量的6%。未来十年，我们将进入城镇化稳定发展阶段，科学规划并提前布局我国城市发展的目标、格局与发展路径，对于支撑我国2035年基本实现社会主义现代化具有重大意义。
挑战1：国际政治格局不确定性加剧，深刻影响我国城市发展的战略布局与路径选择。
从全球化时代进入到后全球化时代，全球经济秩序正在重构，全球经贸格局呈现区域化、虚拟化趋势，产业链与供应链加速向近域化、“友岸”化转型，贸易与科技“壁垒”效应愈发明显。多边合作面临着复杂的局势，中美贸易出现了逆转，中国和“一带一路”沿线国家的经济联系和社会联系正在提高。我国在应对地缘政治与经济格局重塑带来的挑战中，一方面，应加速推进产业链、供应链、创新链的区域“备份”；另一方面，需要在“一带一路”倡议框架下，以“多向开放”为牵引，推动差异化合作交流；中心城市与边境城市应结合自身在经贸、文化和科技等方面的优势，灵活施策，建立具有韧性的国际合作伙伴关系。
首先，以黄河中上游为代表的西北地区宜居性有所提升，但水资源、地质灾害约束依然存在。国家气候中心推测，21世纪中期我国年降水量将增加4.8%-7.0%，其中内蒙古西部至新疆东部增量最大。相关研究表明，未来我国局部地区温度带和400毫米降水线公里，河套平原、河西走廊、新疆天山北坡等地区适宜开发强度将提升5%-10%，但这些地区缺水状况尚未得到根本扭转。
图2：SSP2-4.5和SSP5-8.5情景下中国400毫米等降水线的未来变化（绘制：国家气候中心）
其次，极端气候事件频发导致区域性灾害风险加剧。根据课题组预测，长江中游地区降水强度增长；东南沿海受台风影响范围扩大，在不改变建成区基底和防洪排涝设施前提下，沿海城市淹没区将增加30%-50%；京津冀和内蒙古高原干旱与洪涝灾害交替频发，极端降水概率提高18%以上；长三角、珠三角、京津冀和成渝等人口密集地区将面临全方位的高温影响。初步测算，气候变化引起的灾害风险加剧的区域涉及约2.2亿人。
我国人口总量持续减少，老龄化增长速度快、规模体量大、高龄化趋势显著, “未富先老”问题十分突出。《世界人口展望2024》对2020年、2030年、2035年我国人口年龄结构预测显示，我国人口年龄分布呈“纺锤型”结构模式，老龄化程度将不断加深。预计到2035年前后，中国人口将减少至13.73亿人，届时将进入重度老龄化阶段，65岁及以上人口规模将达到2.8亿人。与日韩在同等老龄化水平时期的经济发展水平相比，我国存在显著差距，人口受教育水平及医疗护理能力相对不足。
人口流向上，六普和七普数据相比，总人口在减少，但是人口流向越来越向超大、特大城市集聚。有两个具体的情况：一个是高学历人群主要流向大城市和经济强市，高技能人才主要流向有足够产业基础、生活成本比较低的“高性价比”城市，但各级城市的人才保障能力依然不足，超特大城市面向新市民新青年的保障住房体系还有待完善；区域中心城市的公共服务配套仍然不足；另一个是，未来10年里，受目前40-50岁外出务工人群回流带动（2023年50岁以上比重30.6%），县城依然是城镇人口增长的“蓄水池”，但2035年后增长变缓。这些变化对城市空间结构、交通基础设施的配备有很大影响。
挑战4：基础设施建设从增量扩张的投资时代走向补短板的更新时代，对质量与效能提出了新的挑战。
一方面，伴随着大城市地区与区域的一体化进程（都市圈建设），需要进一步加强机场、港口等大型基础设施与城市的协同匹配能力。另一方面，当前基础设施的安全运营是城市可持续发展的基础保障，千方百计降低风险隐患，推进城市基础设施的提质改造任务十分迫切，尤其是地下综合管廊的建设和老旧管线的改造升级。此外，随着新一代信息技术的应用，亟待构建智能高效的新型城市基础设施体系，持续提升城市的设施韧性、管理韧性、空间韧性，推动城市安全发展。
需求1：未来十年是我国城镇人口总量与碳达峰“双峰叠加”的关键阶段，对城镇绿色低碳发展提出迫切需求。
2030年碳达峰，2035年城镇人口总量达峰，城市既要满足新增人口的生活和消费需求，又要积极控制碳排放量，因此需要科学调控城市各系统领域的碳排放目标，增加在区域基础设施、绿色城市建设等领域的投资。
图4：我国城镇化曲线与碳排放总量曲线关系，来源：王凯, 陈明. 中国绿色城镇化的认识论[J]. 城市规划学刊, 2021, 1.
需求2：未来十年是我国城市人居环境迈向高质量发展的关键时期，人民生活“好不好”面临新需求。
进入新时代，人民对美好生活的向往更加强烈，以宜居安居、精细治理、多元服务为核心，期盼城市建设更加和谐美丽，城市生活更加幸福美好。2024年城市体检工作对全国299座城市近100万居民的调查结果显示，居民对住房质量、小区停车、社区和街区公共服务设施等满意度较低；职住不平衡、保障性住房短缺、城市安全水平韧性偏低以及城市管理智慧化水平不高等问题也较为突出。
图5：城市体检居民抽样调查反馈问题统计分析（数据来源：中科院地理所张文忠团队，2024年城市体检）
目前，我国人均消费支出约为美国的1/10，英国、德国、法国、日本等发达国家的1/3-1/4；消费结构上，中国人的消费80%集中在衣食住行等基本消费上，美国只占50%，日本耐用品与文化等服务消费并重。根据发达国家经验，当人均收入达到2-3万美元时，城市居民对多样化服务的需求迅速增长，发展型、享受型、个性化定制消费的占比将显著提高，文化消费、健康消费、绿色能源消费也将蕴含巨大潜力，因此需要持续打造消费新产品、新场景、新热点。
需求3：以人工智能为核心的第四次工业革命全方位推动社会经济转变，全球科技发展呈现多领域协同突破、交叉融合加速的态势，技术的快速迭代将不断催生新业态、新产品和新场景。
当前正处于呈现多领域协同突破、交叉融合加速态势，技术快速迭代将不断催生新业态、新产品和新场景。尤其是Deepseek等低成本大模型，显著提高了生产流程的智能化水平，并减少了对传统技术的依赖。随着人工智能、新能源交通设施技术的普及，算力、数据将呈现指数级上升，迫切需要在全国层面适度超前投资相应基础建设，也迫切需要建设灾备中心。
综上所述，充分认识我国城镇化发展条件的新变化，科学判断我国城市发展的新趋势，合理确定面向中国式现代化的中国城市发展总体格局，是当下的迫切的任务。我们需要坚持底线思维、战略思维和创新思维，才能够保障经济社会行稳致远。
总目标：到2035年，“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念得到全面贯彻，构筑更加开放、更具竞争力、更具魅力和布局更为均衡的现代城市体系，形成超大特大城市创新发展、中小城市特色发展格局，建设“社区宜居、街区漫步、公园畅游、建筑品读、处处皆景”的幸福美好城市。
到2035年，我国城市和县城人口将分别达到7.5亿、1.5亿；超大特大城市将从2024年的23座增至2035年的27-29座。我国城市各类生态绿地（公共绿地广场、建成区的生态防护绿地）占城市建成区面积的比重应提高1.5-2.0个百分点，建成区人均绿地额外增加2-3平方米。
为实现上述城市发展目标，需要科学规划并提前谋划我国城市发展的总体格局与发展策略，具体如下：
建设现代城市体系的主要着力点：一是更加开放，立足国内国际大循环，灵活应对全球“板块化、友岸化”政治经济格局新变化；二是更具竞争力，构建以巨型城市区域、潜力走廊地区、边境支点城镇为支撑的城镇化空间格局；三是更具魅力，构筑国家文化复兴格局，建设文化传承与创新转化重点区域以及文化与自然融合魅力走廊；四是更加均衡，以“十百双千”为主体，构建面向共同富裕的现代城市体系。
更加开放方面，继续深化东向开放，以全球创新网络为导向，以京津冀、长三角、粤港澳大湾区为重点，将东部沿海地区打造成为全球创新高地，破除国际科技封锁，构建更加稳固的国际科技创新合作链条。全面推进南向开放，强化与东盟、南亚的协作，积极构建跨境产业链供应链网络；完善泛亚铁路、国际陆海贸易新通道等物流体系，全面构建跨国经贸大市场；加快国际能源大通道建设，合作共建清洁能源电力基地。稳固西向开放，以保障能源通道安全和国家战略安全为核心，统筹区域发展与对外合作，加强对中巴经济走廊、中欧班列和跨境管道等关键通道的建设和维护，提升能源运输和物流网络的韧性。逐步加强北向开放，作为潜在的物资运输大通道、大基地，深化中俄能源、粮食、物资运输战略合作，全方位推进中蒙贸易与资源开发。立足差异化开放格局，建设对接“一带一路”的重要对外通道口岸，强化沿海开放城市、海南岛在海洋安全和权益保护中的地位和作用，建设一批百万人口规模的战略支点城市。
更具竞争力方面，建立以巨型城市区域、潜力走廊地区、边境支点城镇为支撑的更具竞争力的城镇化空间格局。在国家“十四五”规划提出的“两横三纵”新型城镇化战略格局基础上，进一步推动京津冀-山东半岛、长三角、粤港澳、成渝、长江中游、关中-中原、福建沿海、哈长、辽中南9个巨型城市区域建设，探索“创新核+转化走廊+产业基地”模式，提升其在全球治理中的引领作用；在沿海形成连接巨型城市区域的双通道交通骨架，在成渝、长江中游、关中-中原、辽中南、哈长等地区推进全国层面的“产业链、供应链、创新链”重组，在全国范围内构建东西备份格局；培育南宁-昆明、西宁-兰州-银川-包头、伊宁-乌鲁木齐-喀什、海南岛-雷州半岛4大潜力走廊地区，使其成为对接国内国际大循环的重要支撑，建设串联起支撑我国“战略腹地”的内陆交通大环线，建设国家重要的后备算力中心、数据备份中心；建设边境支点城镇，稳固东北、西北、西南等边境地带，着力建设稳边固疆的小城镇。
更具魅力方面，以文化传承与创新转化重点地区为阵地，文化与自然融合魅力走廊为支撑，建设中华文化复兴新格局。文化传承与创新转化的重点地区包括京津冀、长三角、粤港澳、关中-中原、成渝5大高地和山东半岛、长江中游、福建沿海、北部湾、辽中南等潜力地区；文化与自然融合魅力走廊包括黔中、赣鄱、滇中、山西、河西走廊、天山北坡、长白山等。此外，积极推动建设文旅融合的高颜值小城市（县城），希望通过打造“明星”县市、挖掘一批潜力县市、优化一批一般县市，实现文化促进文化发展的格局。
更加均衡方面，以“十百双千”为主体，构建面向共同富裕的现代城市体系。“十”指的是在巨型城市区域中选择10个左右具有突出科技创新、文化引领、综合交通等作用的城市建设国家中心城市，构筑参与国际竞争第一方阵。“百”指的是构建百个区域性中心城市，促进区域性综合交通枢纽、物流中心和公共服务中心的协同配置。“双千”指的是构建千座设市城市和千座县城组成的城市网络，推动城乡统筹发展。通过推动撤县设市、强镇设市，增强内生动力，实现共同富裕与城乡统筹发展。
重点突出两条线索：一是国家创新型城市的建设，包括基础科技的资源中心、科技创新中心、产业创新中心三大类构建国家创新城市网络。二是历史文化名城保护，建设400个左右国家及省级历史文化名城，推动文化创意产业发展，建设中国社会主义文化城市体系，全面支撑中华文化复兴。
宜居城市建设方面，完善住房保障政策体系，构建“安全、舒适、绿色、智慧”好房子制度；基本完成完整社区建设，实现居民“开窗见绿、出门见园”，建设万个口袋公园、街头游园，建设千个20公顷以上的清凉公园；提供差异化、特色化的住房产品，确保新市民、新青年和低收入人群的住房需求得到有效保障。
韧性城市建设方面，补齐安全短板弱项，夯实老城区基础设施建设，全面建成生命线系统和“平急两用”公共基础设施；建成应急、防灾、避难及时响应和联动处置机制，提升城市应对突发事件的能力。
智慧城市建设方面，推动产业结构绿色化转型，推动数字化赋能和创新驱动发展；全面推进绿色低碳城区、近零碳园区、智慧社区和数字家庭建设，提升城市可持续发展能力。
人文城市建设方面，培育十余个具有深厚历史底蕴、文化魅力突出，并具有一定国际影响力的城市作为全国文化复兴格局中的战略支点，推动100座老城包括历史城区保护复兴，开展300处历史文化街区以及500处工业遗产片区保护更新，建设100处带动文化消费和生产的都市文博区，促进文化遗产资源融入公园绿地等开放空间，实现城市空间价值提升，塑造富有人文魅力的文化场所。
推动发展动能转换，为城市更新持续赋能。加大旧厂区、老旧商区和老旧街区更新改造力度，将建筑适老化改造、装配式建筑、充电桩、智能街道家具、智慧物业等纳入更新工作；将健康、体育、教育、艺术等新服务业态等不断植入街道社区，推动城市老城区焕发新的活力，全国层面建设1万个1公顷以上的活力街区。高度重视文化类业态与历史文化街区修缮的融合，创新新文化消费场景。
一是构建从区域（城市群）到社区无缝链接的“绿色、智慧”新型基础设施网络。建设世界一流的轨道交通网、新能源汽车充电网（双网），在实现交通领域碳减排30%目标基础上，推动绿色新消费场景。在巨型城市区域（城市群），积极推进高铁、城际轨道网建设；在都市圈和主要中心城市周边，建立完善的轨道网交通体系，通过TOD投资引导中心城市的商业、办公和居住功能向轨道站点周边地区聚集。未来十年，都市圈预计新增轨道里程（市郊铁路、城际铁路）5500-6000公里，新增城市轨道交通3000公里。推进城市公共充电站、高速公路服务区充电设施和居民小区充电设施补短板，推广统建统营、私桩共享、借力分享等建设运营模式。按照车桩比2.5匡算，需新增新能源汽车充电桩5500-6000万台。推动智慧城市基础设施与智能网联汽车协同发展；推广智能机器人、无人车、无人机以及无人装卸设备，建设仓配运智能一体化物流配送系统。
二是积极推进绿色韧性都市圈建设。重新认识大城市环城绿带在应对气候灾害的韧性能力提升和降低能源消耗方面的积极作用，按照都市圈所在的城镇建设模式分区，合理确定主要城市开发边界范围内的蓝绿空间比例，加强超特大城市通风廊道的预控，以降低热岛效应引发的过度能源消耗。加强以防洪排涝、海绵城市、地下空间与管网设施改造为一体的韧性基础设施投资，切实补齐短板。
图7：基于气候适应性全国不同地理分区下都市圈中城市的绿地及开敞空间比重趋势预估（来源：中规院《面向中国式现代化的2035未来城市展望》报告）
三是积极推进绿色城区街区建设。构建联通区域、链接城乡的生态基础设施网络，统筹推进生态廊道、通风廊道、城市绿道等一体化布局，利用街头和社区小微空间见缝插绿；在城市开发边界内，提高蓝绿空间比重。优化城市能源利用结构，提高可再生能源利用比例，积极推动新能源充电桩进社区，大力推进园区改造实现近零碳排放。建设生物友好型城市，将生物多样性保护纳入城市规划，建设生物多样性开放地和体验地，加强社区的动植物保护与生境营造。全面推进绿色低碳技术集成的新型建筑产业群，以城市更新为重要场景切口，打造万亿产业基地。
按照5大类分区、18个二级分区的“宜居-安全”双导向的城镇建设模式分区，推动城镇建设的因地因城施策。如在适宜建设高度城镇化的一级分区，其1-a二级分区中，面临台风、风暴潮和洪涝等高风险灾害，风险程度为中偏高。如2018年台风“山竹”在广东造成了严重损失；在1-b二级分区同样面临高风险的台风和洪涝灾害，风险程度为中偏高；在1-c二级分区中则以洪涝、雪灾和干旱为主，风险程度为中偏高。
在城镇建设模式分区基础上，进一步对影响城市韧性能力的关键指标及阈值进行精准研判，对各城市的宜居与安全提出指标管控或引导要求。立足气候分区和不同的容积率，合理确定城市开放空间率，在城区和街区两个尺度构建蓝绿空间比例、海绵径流系数、热环境导控分区指标等气候适应性指标体系。超特大城市的区域性绿化隔离带格局及宽度控制，通风廊道等控制性标准。考虑到应对极端天气，城市人均建设用地指标在规划目标基础上提高3-5平方米。
图8：不同气候分区和容积率条件下的开放空间率引导（来源：中规院《面向中国式现代化的2035未来城市展望》报告）
将建设管控关键指标与城市易损性、脆弱性指标进行关联分析，预判不同安全韧性建设模式分区下的灾害风险影响程度。如通过人口密度与不透水面积比的交叉分析，识别城市建成环境内不附加排水工程和应急工程条件下消解内涝的基本能力。通过研究发现，郑州、沈阳、石家庄等大城市在极端强降水情景下的内涝风险更高。各城市根据全国安全韧性建设模式分区和相应的关键控制指标阈值，结合地方性的致灾因子和城市承灾体条件，综合进行城市内部的风险区划。
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