“十四五”回望⑧
2026-02-19 23:41
“城市是人民的城市，人民城市为人民”，习近平总书记的这一重要论述，为规划资源工作标注了最温暖的注脚。
“十四五”期间，市规划资源局深入践行人民城市理念，聚焦特大城市“内涵提升”转型发展，以空间提质增效推动南京城市功能品质的提升，让服务民生更有温度、更有力度，为南京打造宜居宜业幸福城市注入坚实的规划资源力量。
如何提升城市品质、优化城市结构、完善城市功能，进而推动城市建设实现内涵式发展，是当前城市更新工作的重要内容。
作为全国首批城市更新试点城市，“十四五”期间，南京坚持将城市更新作为推动城市高质量发展、提升人民生活质量的重要抓手，破困局、传温度、赋新能，不断在制度设计、路径创新、项目推进等方面积极探索，实施有温度的城市更新，形成了小西湖、石榴新村、小松涛巷、蓁巷等一批具有全国影响力的经验模式，多次被《人民日报》、央视新闻等主流媒体专题报道。
针对老旧片区产权交织、成本倒挂、空间局促等现实瓶颈，南京坚持系统性思维，集成创新了“规划-土地-产权”政策工具箱，变“不可能”为“可能”。
探索分散产权归集路径，通过协议安置、整合并宗等综合施策，在尊重历史与民意的基础上，理清“千丝万缕”，为统一规划建设铺平道路。
强化片区统筹与效益提升，通过优化规划布局、供地管理等扎实举措，提升更新区域空间价值，实现社会参与、多方共赢。
倡导“量身定制”的适应性、精细化规划设计，在螺蛳壳里做道场，补齐功能短板、回应多元需求，让老房子也能拥抱现代舒适生活。
在多元政策融合创新的支持下，石榴新村项目的零星用地归集并宗保证完整用地、多元主体更新模式下分散产权归集等经验做法，被纳入典型案例在全国、全省推广；钟岚里项目提供“带建筑”供地方案，细化17幢不可移动文物的保护措施，促进历史风貌保护与功能品质升级相统一。市规划资源局开发利用处（城市更新处）相关负责人介绍说：“我们以‘内松外紧’‘优化不恶化’等规划策略，助力老旧小区实现从‘一线天’‘握手楼’到现代化新小区的蜕变，在破解不可能中积极拓展城市更新实践，为老百姓精绘宜居生活空间。”
城市不仅要有高度，更要有温度。在城市更新的探索实践中，南京坚持将“人”置于核心，让专业规划融入民情、汇于文脉、服务生活、传递温度，推动城市更新超越物理空间的改造，让市民享受城市更新带来的幸福感。
搭建居民议事厅、方案协商会等平台，让居民成为家园更新的“设计师”和“决策者”，推动更新工作更好地对接群众期盼、改到群众心坎上。
坚持保护优先，对历史建筑精心修缮、活化利用，让老建筑讲述新故事，使文脉在当代生活中延续流淌。
在更新中补足服务设施，打造更多可休憩、可交往的公共空间，让街区重拾活力，让邻里更加融洽。
在这样的更新理念指导下，小松涛巷项目通过29场居民议事会的充分协商，让237户居民实现了从“要我更新”到“自我更新”的转变；卫巷片区采用“修复式更新”，在提取近现代建筑元素统一风貌的同时，也让老房子拥抱了现代生活；蓁巷街区建立社区责任规划师制度，通过系统性空间重构，活化利用小微空间，释放出近2000平方米的公共空间，打造了8处集文化展示、生活服务与社会交往于一体的多功能场所，不仅让“烟火气”与“文艺范”实现了交融，更让商户、居民形成了可持续的共治机制。
“十四五”期间，南京着力构建贯穿规划、政策、实施的全链条保障体系，支持城市更新长效推进，推动土地集约增效、历史文化保护传承、产业创新驱动、城市品质提升、民生保障和社会治理优化等多元目标协同落地。
在全国率先编制完成市级城市更新专项规划，创新构建“分圈层、分区、分类”策略，形成“片区—规划单元—实施单元”三级更新空间体系，指导更新计划的编制和项目落地。
契合更新需求，形成了以《开展居住类地段城市更新的指导意见》为核心，以危房治理、加装电梯、历史地段微更新等多领域专项政策为支撑的政策集成体系，系统破解用地、资金、安置、审批等实操难题。
聚焦更新实施“最后一公里”，探索推行责任规划师制度。引导规划师团队长期扎根一线，以专业力量衔接多样需求、整合多方资源，形成多方共赢的更新方案；同步推进构建上下贯通的组织体系和协调机制，激发居民自下而上参与更新的内生动力，推动城市更新在多元协同、专业支撑中实现共建共治共享。
2025年7月的中央城市工作会议，为现阶段城市工作指明了方向和重点，“着力建设安全可靠的韧性城市”是7项城市工作重点任务之一。“十四五”期间，南京统筹发展和安全，以多层次规划管控优化公共服务供给、强化基础设施支撑，全力打造宜居、韧性、品质兼具的现代化城市，助力提升群众的安全感和幸福感。
锚定民生“七有”品质提升，聚焦教育、医疗、养老、婴幼照护及绿地系统等民生关切领域，强化空间布局与用地预控，南京先后修订、发布城市和乡村地区公共设施配套标准规范，出台15分钟社区生活圈规划导则，依托空间规划“一张图”实现设施精准落图、动态管理，中心城区15分钟社区生活圈规划覆盖率达100%。同时，聚焦住宅品质改善，出台新建商品住宅品质提升等系列政策，引导“好房子”的建设，推动“住有所居”向“住有宜居”提档。
市规划资源局详规处相关负责人给出了这样一组民生保障数据：“截至2024年，全市实有医疗床位数7.4万张、每千人床位数7.7张，绿道总长超1852千米，城镇人均住房面积达40.6平方米。”
“十四五”期间，南京加快打造枢纽引领的畅达都市，编制完成市级国土空间综合交通规划，修编轨道交通线网，保障过江通道、快速路网建设。截至目前，南京已建成15条（13处）过江通道，城市轨道交通运营里程超520千米，中心城区轨道站点800米半径常住人口和就业岗位服务覆盖率已达60%以上，城市交通体系持续完善。市规划资源局市政处相关负责人介绍说：“目前，南京已初步实现了长三角主要城市2小时通达、都市圈1小时通勤的目标。”
同时，南京系统优化供水、供电、燃气、综合管廊等市政设施布局，构建地下管线全流程标准体系与“一张图”系统，目前在库管线万千米，市政保障能力得到了稳步提升。“我们还前瞻性地编制了韧性城市专项规划，系统强化防灾减灾能力，”市政处该负责人表示，“规划聚焦自然灾害、事故灾害、公共安全、城市生命线等重点领域应对，从空间韧性、设施韧性、社会韧性和治理韧性四个维度，构建了多层次的韧性空间体系、规划传导体系及韧性能力提升行动，引领城市韧性发展新范式。”
“‘十四五’期间，我局加快构建全市风貌管控体系，塑造城市空间新气质，以彰显古都南京的特色魅力。”市规划资源局城市设计处相关负责人介绍道，“同时，我局持续强化规划编制，提升重点地区空间品质，并利用小微空间塑造精品城市公共空间，提升城市的宜居品质。”
一方面，南京构建形成了体系化风貌管控机制，完成了城市风貌特色研判和实施引导研究，从市域尺度与中心城区两个维度，构建风貌特色优化策略。同时，编制南京市特定地块城市设计图则编制技术标准，明确了重点管控要素与方法，增强管控实施的有效性、针对性和延续性。
另一方面，完善多层次城市设计体系。建立“总体-片区-地段-地块”四级城市设计架构，累计完成相关设计200余项；聚焦临山滨水区域、历史地段、轨道站点等城市重点地区空间品质，推进历史轴线、南京南站地区等重点城市设计，全面展现南京“山水城林”的城市特色风貌和现代都市气质；开展专项城市设计，修编《南京市城市照明专项规划》，突出“一带、一环、三轴、五核”重点区域，构建世界一流城市夜景风貌。
此外，为优化身边环境品质、提升群众的幸福感，“十四五”期间，市规划资源局持续开展了十二期小微空间设计竞赛活动，以城市小品类设施为载体，凝聚社会合力打造精品公共空间；探索新时代“美丽社区”建设路径，试点高品质社区服务中心规划设计，以点带面推动城市空间品质全域提升，激发城市创新活力与人文魅力。
作为“六朝古都”“十朝都会”、首批国家历史文化名城，南京始终坚守历史文化保护传承责任，构建全域全要素的保护体系，推动文化遗产活在当下、服务当代。
“十四五”期间，南京系统守护城市历史文脉，确立了“夯实一个基础、构建三位一体的大保护格局”的总体工作思路，系统性保护机制日趋完善。
一方面以“时空全覆盖、要素全囊括”为目标，开展全市域、全脉络、全要素历史文化资源摸底调查，盘清文化资源家底，为名城保护打下坚实基础。
另一方面，着力构建名城保护规划、传承体系规划和名城保护条例三位一体、相辅相成的大保护格局，协同发力，共同守护和传承城市的历史文脉。
南京聚焦老城整体性系统性保护，深化高度控制、容量控制、风貌控制、开敞空间控制要求，保护历史轴线、重要景观视廊和重要特色界面，延续历史上形成的老城总体空间形态，保持南京特色的老城天际线。
创新编制红色文化资源、工业遗产等专项规划，形成了具有南京特色的专项规划成果体系；首创历史建筑保护告知书制度，加强历史建筑保护利用全链条管理监督，以规划引领推动历史资源的有效保护。
“十四五”期间，南京聚焦居住类、工业遗产类、科教类等历史文化街区和历史地段，推动保护复兴由保护单体到保护街区整体格局、由保护文物到保护不同时期历史建筑、由保护文化到注重街区功能的转换和导入，实现了街区复兴和建筑遗产的活化利用。颐和路街区保护利用获国际国内多项荣誉，荷花塘项目注重共治共享与人居环境提升，原国立中央大学实验楼旧址等项目坚持最小干预、活化再生。市规划资源局名城处相关负责人介绍说：“南京探索出了一条 ‘严格保护、合理利用、传承发展’的历史文化名城保护利用传承实施路径，全市已有多个项目入选国家级保护与传承示范案例。”
展望未来，市规划资源局将继续深入践行人民城市理念，以更高站位、更实举措、更优成果，不断提升城市规划、建设、治理水平，为谱写中国式现代化南京新篇章贡献规划资源力量。
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