科学开发地下空间资源激活城市经济高质量发展
2025-07-02 22:10
加快推进城市地下空间开发利用具有重要的战略意义，能够有效缓解土地资源紧张局面，提高国防安全水平和城市韧性，赋能城市更新，拉动经济增长。目前，我国城市地下空间开发利用存在规划滞后、地质调查不足、法规依据普遍缺失、行业管理政出多门等突出问题。在“十四五”至“十五五”过渡期，要加快推进我国地下空间的科学高效开发利用，急需建立战略规划、调查勘查、法律标准、投资支持、科学管理及防灾减灾等六大综合体系。
地下空间是经济社会发展和国家安全保障的重要战略资源，是并行于领土、领海、米乐股份有限公司领空的“第四国土”。加快地下空间建设，对拓展国土发展空间、提升应急保障能力、优化城市发展格局都具有重要的战略意义。
我国城镇化进程在快速发展的同时，也面临资源紧张、交通拥堵、环境污染、城市内涝等诸多“大城市病”，实现高质量发展迫切需要提升土地资源保障能力和国防安全保障能力，驱动经济倍速增长。
2023年，我国城镇化率达到66.16%，城镇化的快速发展使我国的土地资源紧张局面更加突出，经济发展和耕地保护的矛盾更加尖锐。向地下要土地、要空间是新时代守住耕地红线、解决城市土地供需矛盾的必然选择。据调查，我国337个地级及以上城市可供开发的地下空间资源量约9000平方千米，折算可增加580亿平方米的地下建筑面积，极大地提高城市土地利益效能。
地下空间处在一定厚度的岩土层覆盖之下，是“平急两用”公共基础设施的重要选址空间，具备天然抵御战争灾害和自然灾害的能力。当前，世界百年未有之大变局加速演进，我国发展的不确定因素增多，加强防灾备灾体系建设极为迫切。进入21世纪以来，由于作战技术和装备的快速发展，城市地下空间可能成为未来城市作战新兴的重要战场；新型的“地下城”“地下工厂”“地下农业”，平时充当经济发展独立载体，战时转变为地下堡垒，并为军事力量规避现代战争精确打击提供天然屏障，能够实现重要物资生产和储存的地下拓展和地下备份，在极端情况下提供极为重要的战略支撑。
地下空间具有稳定的力学性质，能够抵御恶劣天气和火山、海啸等极端灾害破坏。充分开发地下空间，改造地下排水管网系统，建设地下深大排水设施，能够有效提高城市雨水储存、调蓄能力，切实消除城市雨季洪涝灾害的危害。将供水、燃气、电力、通信等城市生命线系统纳入地下空间，能够极大地减少危险来源和风险暴露，将显著提升基础设施的防灾能力。
党的二十大报告指出，要“实施城市更新行动，加强城市基础设施建设，打造宜居、韧性、智慧城市”。当下，我国城市发展已然迈入增量建设与存量更新协同推进的关键阶段。鉴于此，转变城市发展模式迫在眉睫，需将城市的有限空间严格框定在既定开发边界以内，持续优化不同城市功能空间的架构与布局，特别是在当前城市土地资源愈发紧张、约束条件日益严苛的大背景下，通过充分发掘地下空间开发价值，形成地下地上一体化的综合开发新格局是推动城市更新、盘活存量土地的重要手段。
现阶段，我国诸多大型城市深受交通拥堵问题的困扰。交通拥堵不仅成为一种日常状态，且呈现出愈演愈烈的发展态势。值得一提的是，这一难题已不再局限于大城市，中小城市同样未能幸免，它们以极快的速度迈进“拥堵时代”。在此严峻形势下，开发利用地下空间成为“破局”的关键路径。唯有系统性地推进地下空间开发工作，将地面的交通运输线路及停车场设施逐步有序地迁移至地下，进而精心构建起地面、地下紧密结合、相辅相成的立体化综合交通网络体系，才能够从根源上真正化解城市交通拥堵难题，实现交通拥堵状况的切实缓解。深入挖掘地下空间潜能，促使地下轨道交通与汽车隧道网络达成科学匹配、高效协作，依凭此来合理统筹、精心组织并有效疏导城市交通流量，这一策略在显著提升交通运行效率、全面改善城市整体环境质量等诸多方面，具备超乎想象的巨大潜力，所蕴含的战略意义极为深远。
我国传统基建投资已趋于饱和，地下空间设施作为新型基础设施，对扩大投资、拉动内需具有重要价值。发展新型地下空间应用场景，如深隧、地下快速路、地下物流及储存空间，能够形成新产业、新业态，无疑将带动钢材、水泥等建筑材料、机械设备及施工与管理等行业的发展，为新质生产力的培育和发展释放新的空间，形成新的经济增长极。2016—2023年，我国仅城市轨道交通、综合管廊、地下停车场等领域，年均增长直接投资规模超过1.5万亿元，即使在国际形势多变、疫情防控形势严峻等多重因素影响下，仍保持较快的增长速度。
我国地下空间开发已经进入了高速发展时期，米乐股份有限公司“十三五”以来年开发面积增速达到20%以上，截至2023年底城市地下空间累计建筑面积32.76亿平方米，开发利用量居世界首位。但值得关注的是，我国地下空间发展仍面临利用率低、投资与产出收益不平衡、技术支撑体系不健全等挑战。面对新型城镇化建设与国土空间立体开发的时代要求，我国地下空间开发现状与经济社会发展需求相比还有很大差距，仍存在系统性提升空间。
地下空间开发是具有重大战略意义的系统工程，但很多地方对其系统性、复杂性认识不足，缺乏整体统筹和科学规划，经常出现“先建设、后协调，开发推着规划走”的局面，导致地面空间与地下空间、地下空间之间规划普遍存在脱节现象。规划滞后导致在很多大型工程建设中错失了地上地下一体化建设的良机，地下设施与地面建筑、地下设施与地下设施之间的互联互通障碍重重，事后认识到时已难以弥补、悔之晚矣。
地下空间开发受到地质结构、岩土体特性、地下水体、不良地质现象等众多地质因素影响。2017年以来，多个城市虽然开展了地质调查评价工作，但工作的精度还不能满足地下空间规划需求；即便在针对具体工程项目所开展的岩土工程详细勘查环节中，受诸多复杂因素的干扰，有时亦难以做到全面、精准地查明地下地质状况。这一疏漏极有可能在后续的地下工程施工进程及运营阶段引发极其严重的后果，诸如：造成重特大安全事故，使人员生命与财产遭受重创，抑或是对生态环境造成难以修复的破坏，致使生态系统失衡、生物多样性受损等一系列负面影响。
地下空间资源作为新型自然资源，缺少专门上位法来确定其法律地位。国家层面涉及地下空间的法律法规较少且大多是原则性的指导意见。目前，尚无地下空间确权登记方面的法律法规，地下空间权属的界定、获取、转让、保护、登记等都没有明确的法律依据，无法形成法律意义上的资产。因此，在发生纠纷时得不到法律保护，更无法办理使用权的转让、抵押、租赁，极大限制了社会资本投资开发的积极性。
地下空间管理涉及的主要部门有自然资源、发改、住建、交通、人防等10多个，呈现出“九龙治水”的局面，统筹缺乏、责权不清，多头管理和无人管理现象并存，经常出现各自为政、先占先用的现象。“拉链式马路”“地下管线打架”等乱象层出不穷。
地下空间开发，是事关未来发展空间和子孙后代的大事。由于地下空间资源的不可再生性和开发的不可逆性，决定了相关工作越早开展，收益越大。当前，处于在“十四五”收官向擘画“十五五”蓝图的过渡期，要加快推进我国地下空间的科学高效开发利用，当务之急是建立和完善六大综合体系。
当前，急需加强国家层面对地下空间开发的顶层设计。建议着手组织编制《城市地下空间开发利用“十五五”规划》，强化地下空间的战略资源地位，将地下空间的开发建设纳入国土空间总体规划、城镇化战略、国家重大区域发展战略等内容之中，突出地下空间资源优化配置、高效利用，提出地下空间规划编制的指导性意见，规范指导全国地下空间规划编制工作。
按照“总体规划引领、地质调查先行”的规划理念，组织富有经验的地质勘查单位，分阶段针对地质结构、岩土特征、地下水体、生态环境等，全面且深入地开展城市地下空间资源综合调查与评价工作。以严谨、科学的态度和方法，力求精准摸清全国城市地下空间资源及其所处环境的基本状况，全面评估地质环境风险因素，明确可利用资源的规模、质量和三维空间布局，解决地下空间资源“有多少、怎么样、在哪里”的问题。构建地下空间综合评价体系，全方位支撑地下空间科学系统规划和综合管理。
加强国家层面的地下空间开发利用立法工作，制定地下空间资源法，明确地下空间所有权、规划权、建设权、管理权、经营权等权属关系及有偿使用费收取原则，并指导各地因地制宜推动立法工作。更新、修订、完善、整合地下空间领域的各类标准，形成包含地质调查、规划设计、施工建设、防灾减灾、环境保护等的地下空间标准体系。
进一步强化各级财政部门的资金投入力度，着重加大对地下空间勘查与开发工作的扶持强度；中央财政通过贴息贷款、专项债券、专项补贴等形式对各地地下空间建设予以倾斜，引导金融机构为地下空间项目提供超长期、低利率贷款。把地下空间开发建设纳入超长期特别国债的支持范围，为其提供长期稳定的资金支持。鼓励社会资金参与建设具有经济效益和资金回报的地下空间项目，改变地下空间长期以来财政补贴运营的现状。
建议依法设立国家和地方专门的地下空间开发领导机构，有效协调自然资源、发改、住建、交通、人防等相关部门，明确各部门的管理边界，形成涵盖行政立法、总体规划、项目审批、设计审查、工程管理、安全监督和技术创新等方面的地下空间开发利用机制。
尽快对现有地下空间进行全方位安全排查，摸清现有地下空间安全隐患状况并进行升级改造。在地下空间规划建设各环节全面纳入灾害防治和人性管理的理念，把地下空间纳入城市综合防灾体系之中，统筹布局地上地下一体化主动防灾体系。充分应用多元信息融合技术、高精度感知技术，提升地下空间智慧化管理水平，提高灾害预警报警系统的准确性、及时性，缩短地下空间应急处置反应时间。
易荣中国冶金地质总局矿产资源研究院党委书记、正高级工程师。长期从事城市地下空间资源开发利用理论研究工作。
易荣. 科学开发地下空间资源，激活城市经济高质量发展. 中国科学院院刊, 2025, 40(4): 725-729.
