专访清华同衡刘岩：城市更新将成城建主线可持续落地是关键考验
2026-08-06 00:28
今年5月，《城市更新“十五五”规划》印发，明确了接下来五年城市更新的“任务书”和“施工图”。7月22日，住建部在上海召开座谈会，交流中央城市工作会议部署落实情况，研究高质量推进城市更新工作。与此同时，各地“十五五”城市更新规划相继出台，城市更新项目加快推进。
“十五五”时期城市更新重点有什么不同？如何看待城市更新与稳楼市、防风险的关系？在城市更新中如何真正告别增量扩张思维？公益性城市更新项目要如何筹措资金？如何看待地下更新与地上更新的关系？
带着这些问题，21世纪经济报道对北京清华同衡规划设计研究院副总规划师、文绿融合保护更新实验室主任刘岩进行了专访。刘岩长期深耕城市更新领域，提出设计、投资、建造、运营一体化的DIBO方法，并在景德镇、苏州等城市进行了有效实践。
刘岩表示，《城市更新“十五五”规划》的印发标志着城市更新工作迎来重大战略升级，城市更新将成为接下来城市建设发展的核心主线。“十五五”时期，城市更新工作将从此前的铺量尝试，转向系统化统筹推进，相关配套政策工具也将更加完善。长远来看，城市竞争重心将从规模扩张转向对人友好和经济友好的双吸引，城市特色的地位将得到凸显。
此外，刘岩提出，未来更好地推动城市更新摆脱扩张思维和传统房地产路径依赖、走向长期运营和公共价值，首先要甄别经营性项目和公益性项目。同时，要尊重市场规律，顺势引导，吸引社会资本参与市场化项目，再通过制度设计，以收益外溢的方式，依托盈利项目反哺公益性项目，才能平稳转向长期运营，形成良性循环。
刘岩：若从传统房地产开发逻辑来看，二者的关联并不突出。米乐m6过去很长时间里，国内房企普遍采用“拿地、建房、售卖”的类似“来料加工”模式，核心是依靠销售回笼现金流，在“去化”的逻辑下很难允许耐心存在。如果这个方式不改变，城市更新就难以对稳楼市、防风险形成支撑。近年市场承压，但仍是国民经济的重要支撑。结合城市更新的时代变化，房地产应当逐步由销售现金流模式，转向金融资产模式。
如果从资产视角重新审视，城市更新项目的价值将体现出非常大的差异：很多老旧区域经过更新改造后价值得到了很大提升，比如我们主持的景德镇陶溪川和陶阳里、福州三坊七巷等项目，这些更新项目让全社会不动产资产底盘随之扩大，为后续相关金融调控、风险缓释举措提供支撑，起到城市资产稳定器的作用；很多老旧片区、配套薄弱的物业，经更新改造后，原住居民自身物业价值会得到提升，但并不能带来社会公共资产价值的提升，然而这种改造对民生和社会公益而言也是有很大意义的。如果能够读懂这两种类型的更新项目在我国的比例，就会清楚城市更新并不能完全替代传统。但只有盘活存量，坚持品质化更新，才能更好顺应时代发展需求。
《21世纪》：《城市更新“十五五”规划》审议通过，提出要健全城市更新实施机制，完善政策支持体系，构建可持续的城市更新模式，这将对接下来的城市更新工作产生哪些影响？
刘岩：这标志着城市更新工作迎来重大战略升级，从政策倡导升级为国家级专项规划，成为接下来城市建设发展的核心主线。在落地实施方面，未来五年城市更新有了明确的“任务书”和“时间表”，将从前期铺量尝试，转向系统化统筹推进，相关配套政策工具也将更加多元。在发展模式层面，城市更新将从政府主导，转向构建可持续的城市更新模式。长远来看，城市竞争的重心将从规模扩张转向对人友好和经济友好的双吸引，城市特色的地位将得到凸显。
《21世纪》：与“十四五”时期相比，“十五五”时期城市更新重点有什么不同？
刘岩：我认为有两大核心变化。一是从“补短板”转向“提品质”。“十四五”时期城市更新工作以补齐城市配套短板为主，在此基础上，“十五五”时期更注重提升城市发展品质。
二是从“全面铺开”转向“精准务实”。“十四五”期间存量改造的推进量大面广，经过五年尝试和实践，“十五五”时期对城市更新提出更加细化和可落地的要求，在社会资本引入、拆建平衡等方面的标准更清晰，更聚焦惠及民生、提升城市金融资产价值的项目，城市更新进入精细化提质阶段。
《21世纪》：“十五五”规划纲要明确要高质量推进城市更新，开展城市体检。你认为“体检—更新”闭环落地的最大堵点在哪里？如何通过制度设计让体检结果真正转化为更新行动？
刘岩：最关键的是要考虑城市体检结果有效性的问题。过去城市发展以增量建设为主，城市体检面对的矛盾和问题相对简单，依靠城市规划学、建筑学和社会学等专业就能完成城市体检研判。但在存量建成区开展城市体检要复杂得多，涉及人群、功能、产业经济、人居环境等方面，需要多领域、多专业协同研判。解决好体检本身技术工作的多部门、多行业、多领域合作问题，避免单一部门、单一行业的局限性，是决定体检对后续地方更新是否具备参考性的关键。面向未来，可持续的落地实施将成为城市更新的重大考验。
此外，还要打通从体检到更新的转化链条，核心是推进体检方式的科学化、体检路径的多样化。地方政府应当成为城市体检乃至城市更新的主体，中央有关部门出台方向性参考指标，但不宜出现全国统一的标准、规范和办法，以充分发挥地方统筹多部门、熟悉本地实际的优势，精准推进城市更新。
《21世纪》：城市更新往往面临“留改拆”的抉择，尤其是在面对历史街区或工业遗存时，保护与发展矛盾仍存。在城市更新中如何让历史文化真正融入现代城市血脉？
刘岩：实际上，历史街区和工业遗产项目的保护活化跟市场化收益并不冲突，甚至是有助于城市资产底盘提升的。在过去模式下，房企依靠卖房快速获利，大拆大建收益更高，保护与开发存在明显矛盾。但如今房地产开发收益率回落，行业逐渐从现金流销售模式转向存量金融资产运营模式。资产价值依托项目区位与稀缺性，而多数历史街区、工业遗存地处老城核心区，资源不可再生，长期运营收益已超拆除重建的短期开发收益。在存量更新主导的发展阶段，市场逻辑会倒逼各地强化历史街区、工业遗存保护。过度设计实际上就是在丧失资产价值——由于我国能做好工业遗产和历史街区保护利用设计的设计师非常稀缺，所以有些时候不光是政府认识不到，倒在技术能力上的也不在少数。
《21世纪》：城市更新明确要杜绝大拆大建，在城市更新中如何真正告别增量扩张思维，转向长期运营与公共价值？
刘岩：需要厘清的是，告别增量扩张思维，不等于告别增长思维，城市发展始终离不开价值增长。通过城市更新提升存量空间品质，也是实现资源价值增长的一种方式。我们要摒弃大拆大建式的粗放扩张思维，但不能丢掉价值增长思维。
要推动城市更新摆脱扩张思维和传统房地产路径依赖、走向长期运营和公共价值，首先要甄别项目属性。城市更新项目可分为两类：一类是具备市场化收益、可自我造血的经营性项目；一类是以公共效益、民生改善、长效运营为主的公益性项目。不能简单靠行政命令强行推动转型，更不能让社会资本只承担公益投入。
无论是过去拆建开发，还是当下城市更新，都要兼顾经济效益与社会效益。要尊重市场规律，顺势引导，吸引社会资本参与市场化项目，再通过制度设计，以收益外溢、项目打包、“肥瘦搭配”的方式，依托盈利项目反哺公益性项目，才能平稳转向长期运营，形成良性循环。
《21世纪》：在当前大量的城市存量资产中，具备高价值回报率的资产占比大概是多少？对于大量不具备高回报属性的公益性更新项目，又该如何筹措资金？
刘岩：各地的情况存在显著差异，经济发达、人口集聚的中心城市，高收益存量资产占比更高。从我自己参与城市更新实施中资产管理和具体工程设计的经验来看，像广州、苏州的老城，优质可盈利存量资产占比约30%-40%。
改善人居环境、完善城市基础配套，是地方政府的职责所在。“十五五”期间中央、地方财政对城市更新的专项支持力度持续加大。除财政兜底投入外，正如我前面谈到的，也可以推行“肥瘦搭配、项目打包”，将高收益经营性项目与公益改造项目统筹组合，以盈利项目反哺公益项目，吸引社会资本参与。关键前置工作是由地方政府牵头开展全域存量资产甄别，清晰划分经营性项目与社会效益类项目，再开展打包组合，目前很多地方这项基础工作仍有待加强。
《21世纪》：有观点认为，当前城市更新中仍存在政府主导色彩过浓、米乐m6企业参与空间不足的现象。对此，应如何划分政府和市场的角色边界？
刘岩：在我看来，这是一个自然而然的问题，政府主导色彩的浓淡与更新项目的类型有关。企业参与有没有空间，或者说应不应该有空间，也要从项目的资产性收益角度判断。让政府去以赚钱为主，或者让企业不赚钱，都是突破底线不可容忍的。
因此，这个问题实际上应当正视不同类型城市更新项目中政府和市场角色分工的不同。公益性民生改造项目要发挥政府主导作用，通过政策引导以及与经营性项目的互动，吸引市场主体参与；经营性项目则应以市场为主，政府重在制定底线规则，赋予企业充足的自主运作空间，当好“裁判员”。
《21世纪》：“十五五”规划纲要提出了地下管网改造的一系列量化指标。如何看待城市更新中的地上更新与地下更新、显性效果与隐性投入之间的关系？高水平安全如何在城市更新中得到保障？
刘岩：20世纪80年代以来，我国多轮大规模城市建设重心集中在地上开发，历史欠账突出。城市更新的品质不能只靠地面风貌、业态升级这类显性、可变现的改造成果。地下隐性基础设施的投入，决定了地上更新显性效果的持久性，也是城市安全运行的根本底座，既关系居民生活安全感与幸福感，也直接影响社会资本长期投资信心。因此，“十五五”规划纲要提出改造的一系列量化指标，是非常必要的、具有前瞻性的提质安排。
要在城市更新中保障高水平安全，重点有三个方面：一是加大中央政府和地方政府对地下管网基础设施的资金倾斜力度；二是扩充适配长周期基建金融工具，有针对性地研发更多面向地下管网建设改造、向社会资本开放的专属金融产品，打通险资等耐心资本入场渠道；三是完善配套政策制度保障，从制度设计层面引导各地兼顾地上开发与地下基础设施配套，系统性筑牢城市安全底线世纪经济报道）
