地下空间确权登记的体系化思考
2025-11-20 04:07
地下空间作为“第四国土资源”，正经历从粗放式开发向精细化治理的战略转型。2024年7月，自然资源部印发《关于探索推进城市地下空间开发利用的指导意见》（以下简称《指导意见》），首次从部级层面系统构建了涵盖规划编制、规划审批、土地供应、产权登记的全链条政策框架。该文件通过明确地下空间规划条件、规范地下空间供应方式、实施差别化地价政策、完善城市地下空间产权管理等制度设计，为破解长期困扰各地的“地下空间权属迷局”提供了顶层指引。
然而，政策落地过程中仍面临着多重现实困境。笔者梳理了地下空间确权登记的实践问题，并从推动地下空间立法、加强地下空间审批与登记的协同管理、探索实现三维地籍管理等角度提出完善建议，试图构建“立法—管理—技术”三位一体的体系化解决方案，以期为城市高质量发展提供坚实的空间要素保障。
权属清晰是确权登记的前提，但各地面临的普遍问题就是部分地下空间（地下建筑物、构筑物）的权属不清晰，其中，亟须立法层面明确的权属问题有以下两个。
集体土地的地下空间产权归属未明确。《民法典》第345条明确了建设用地使用权可以分层设立，但现行法未明确土地所有权的纵向范围，集体土地分层利用规则不明确。《指导意见》明确：“对纳入国家和省重大项目，需要利用深层地下空间建设的，支持各地探索在不改变地表土地利用现状和用地类型的前提下，设立地下国有建设用地使用权进行开发建设。”这一规定对于解决部分问题具有指导意义，但是限制条件较多。随着城镇化进程的加速和空间资源短缺的加剧，集体土地的地下空间开发利用呈现多元化趋势，各地在集体土地之下开发建设地下轨道交通、地下综合管廊、地下洞库等项目的情况屡见不鲜，因此，亟须从上位法层面明确集体土地地下空间的权利配置问题。
人防工程的产权归属未明确。《民法典》《人民防空法》等均未明确人防工程的产权归属，理论界产生了“国家所有说”“开发商所有说”“业主共有说”“分类处理说”等不同观点，对应到各地确权登记实践，产生了“不予登记”“正常登记、流转、抵押”“允许首次登记，但国有人防工程不允许转让、抵押”等不同做法，不利于人防工程的统一管理和盘活利用。如何平衡人防工程“保障战时使用”与“平时充分利用”之间的矛盾，亦是亟须立法层面明确的问题。
作为确认物权归属的关键环节，地下空间不动产登记的核心要素——包括宗地范围界定、土地用途与使用期限的划定，以及地下建（构）筑物的产权归属等，均须严格依据权属来源材料进行确认。从理论层面看，这些核心要素理应在出具规划条件、土地供应阶段即予以明确界定。然而，受限于规划等多重因素的制约，目前大多数项目在实际操作中仍难以达到这一理想状态。常见问题包括以下3类。
部分项目存在权属来源材料缺失的问题。具体而言，一些特殊类型的地下空间项目，例如地下轨道交通、地下综合管廊以及地下洞库等项目，由于规划依据不足、公益项目须紧急启动建设、集体土地地下空间权属存在争议等多重因素，至今仍未完成规划审批及用地手续的办理，进而无法办理权属登记手续。
部分地下空间建设用地使用权的权属范围不明确。由于土地供应时对建设用地使用权的竖向范围往往未作明确界定，因而不动产登记机构在实际操作中常会产生不同认识。特别是对结建地下空间项目，有的地方认为，其土地权利仍是地表建设用地使用权，而有的地方则认为，凡在地表以下获取的土地权利均应界定为地下空间建设用地使用权。这种认识分歧进一步造成各种登记不规范。由此，《指导意见》为解决此类问题提供了明确指引，其规定：“与地表国有建设用地使用权作为一个整体一并供应的地下空间，土地权利类型继续依法登记为国有建设用地使用权，权利设定方式登记为地表。”这一规定有效统一了各方认识，为权属界定提供了清晰依据。
但是，随着地下空间横向连通开发成为趋势，一些地方出现了除单建地下空间和结建地下空间以外的第三种地下空间类型，其特点是地表和地下空间一并供应，地表分为若干宗地（有的包含公园绿地，有的包含市政道路等），所对应的地下空间则是整体连通开发。这种类型的地下空间，地表若干宗地和地下空间分属不同产权主体，且二者的用地范围不一致，若按照结建地下空间权利设定方式为地表的方式登记则难以落宗，因此须采用分层设权、分层登记方式解决落宗问题。
部分地下公共建设配套设施的权属不明确。实践中，部分项目的土地供应文件明确要求在地下空间配套建设开关站、垃圾站、供热用户站、供热卫星站以及社区配送中心等市政配套设施或公共设施，然而，对于这些设施建成后的权属问题，却未有文件明确是否应移交至相关管理部门。即便土地供应文件明确指出，这些设施在建成后须无偿移交，但对于具体应由哪个部门来接收，其也未给出明确指示。这种情况给不动产登记机构带来了较大困扰，导致在实际操作中出现了“暂不登记”以及“首次登记给开发建设单位，同时对其权利进行限制”等多样化的处理方式。
传统二维地籍管理主要聚焦于土地平面的权属、面积及“四至”范围等信息的记录与管理，适用于地表空间的权属界定；然而，随着城市地下空间的不断拓展开发与利用，三维地籍管理的重要性日益凸显，它能够更精准地描述地下空间在垂直方向上的权属关系、空间位置及利用状况。
目前，二维与三维地籍管理在数据标准、信息共享、技术平台以及管理流程等方面缺乏有效的衔接机制，这导致在实际应用中难以实现信息的无缝对接与高效利用，进而影响了地下空间资源管理的科学性与精准性。
加快推进集体土地地下空间开发利用相关立法工作。在集体土地地下空间权利配置问题上，学术界呈现出较为显著的理论分歧。
有代表性观点主张，集体土地上下空间应归国家所有，开发利用须通过划拨等行政方式取得使用权。但该观点未充分阐明将集体土地之上下空间划归国家所有的法理依据。
也有观点提出分层确权思路，认为应根据空间垂直层次差异确定产权归属：浅层空间可参照国有建设用地使用权分层设立的规则进行确权；而深层空间因超出集体土地实际支配范围，不应纳入集体所有权客体范畴，故其开发利用无须取得集体土地所有权主体同意，亦不涉及补偿问题。该观点具有一定合理性，但对土地所有权人支配能力的判断缺乏差异化考量，且未明确划分浅层与深层空间的具体标准，实践中缺乏可操作性。
还有观点强调集体土地之上下空间应归集体所有，集体有权通过分层设立使用权的方式实现空间利用，未经农民集体同意，任何主体不得擅自开发利用其土地之上下空间。该观点有利于切实保障集体土地权益，但未能就集体土地空间利用的具体规则提出系统性方案，且这一观点在实际应用中可能引发诸多矛盾，如当前各地已建成的地铁线路普遍存在穿越集体建设用地地下空间的情形——除地铁车辆段、站点等需要开展地上地下综合开发而必须征收集体土地的情形外，对于那些位于站点之间、对集体土地地表利用无明显影响的地铁线路，其占用的集体土地地下空间在实际操作中往往未启动土地征收程序，也未对相关集体经济组织给予补偿。若机械适用“未经集体同意不得开发”的规则，则将导致大量已建成公共基础设施项目陷入合法性问题困境。
在《指导意见》印发之前，各地对该问题均持审慎态度，如《东莞市地下空间开发利用管理暂行办法》规定：“集体土地的地下空间，在国家和省正式出台相关规定之前，统一由市政府管理。”浙江舟山下发的《关于进一步明确地下空间建设中若干问题的通知》规定：“集体土地的地下空间所有权，在国家和省正式出台相关规定之前，统一由所在地县（区）政府或功能区管委会管理。”可见，解决这一问题必须推动相关立法工作。
因此，笔者建议，在充分调研各地实践经验和现实需求的基础上，明确集体土地所有权纵向范围界定标准，细化集体土地分层利用规则，系统规范集体土地地下空间产权的设立、登记、流转、收益分配等全流程管理制度，通过制定特别法或修订《民法典》《土地管理法》及其实施条例等相关上位法，为集体土地地下空间多元化开发利用提供明确的法律依据和制度保障，切实回应城镇化进程中空间资源高效利用的实践需求。
推动人防工程产权制度改革，构建兼顾战备与市场的产权体系。笔者建议，一方面，明确人防工程产权归国家所有，这是夯实其国防属性的法理基础。《人民防空法》第2条明确了人防工程在国防体系中的重要地位，其建设、维护和管理关乎国家整体安全利益，非某个个体或部分群体所能单独掌控。将人防工程的产权界定为国家所有，是发挥人防工程战时防御属性的必然要求；另一方面，笔者建议，可借鉴居住权的设立模式（房屋所有权和使用权分离），在人防工程国家所有权的基础上分离出“人防工程平时使用权”，并明确其用益物权性质——这是激活其经济价值的制度路径。将人防工程平时使用权纳入用益物权范畴，应当通过立法或相关司法解释进行明确规定，以确保其在物权体系中的合法性。
积极构建从规划源头到权属登记的全流程闭环管控机制。《指导意见》明确提出：“实施供地前，应依据详细规划明确土地用途、提出规划条件，包括地下空间的位置、空间范围边界、地下深度、建设规模、使用性质、配套建设要求和连通方式等内容。”为构建科学高效的地下空间管理体系，作为项目开发的首要环节，规划阶段应强化对地下空间的统筹管控，将宗地范围、用途管制等权属登记关键要素在出具规划条件时就予以明确。
针对增量项目规范管理需求，笔者建议，可构建“规划条件传导—土地供应约束—审批过程管控—竣工核实校验—权属登记固化”的全链条管理机制。具体而言，在初具规划条件阶段即应明确地下空间开发的空间范围、使用性质、建设规模及连通方式等重要内容；在土地供应环节则通过出让合同或划拨决定书进一步固化权属边界，明确土地用途和使用期限等，明确各类地下建（构）筑物（如公建配套设施、地下连通通道等）的权属；在审批阶段则对照规划条件进行合规性审查；在竣工验收时则应通过规划核实确认实际开发范围与规划的一致性；最终在确权登记阶段，将经核实的空间范围作为权属界定依据。对于当前难以精准界定的事项，可参照地方创新实践，在用地批准文件中载明“不动产权属范围以经规划核实确认的实际占用空间为准”，通过动态校验机制实现审批管理与权属登记的有机衔接，形成“规划定标、供应约束、过程管控、登记固化”的良性管理闭环。
妥善处理历史审批形成的地下空间项目与依法确权登记的关系。鉴于地下空间开发具有不可视性、复杂性和动态性特征，在规划编制及土地供应阶段就完全预判并明确所有技术参数存在现实困难，尤其对已按历史审批程序完成的地下空间项目，笔者认为，须建立配套的事后确认机制予以规范完善。具体可从以下两方面着手。
一是强化规划核实等事后校验环节。针对竣工验收阶段的三维空间界定难题，可通过实测数据校准地下宗地垂直深度范围；对配建公共服务设施的权属认定，可制定专项文件明确移交主体、移交标准及产权归属规则。
二是健全跨部门协同会商机制。借鉴河北雄安新区、江苏苏州等地探索建立的沟通会商机制，地下空间竣工验收后，按照竣工验收材料记载的内容仍无法确定的登记信息，由不动产登记机构召集规划、审批、供地、建设、人防、测绘等相关部门会审，明确意见后，再办理不动产登记。
这种“正向规划管控+逆向校验补正”的双向管理机制，既通过事后确认程序保障了依法登记的严肃性，又通过信息反馈机制将确权实践中的新情况、新问题及时传导至前端审批环节，最终形成“规划—实施—验证—优化”的动态治理闭环，从而能够切实提升地下空间治理的法治化、规范化水平。
2024年9月，自然资源部办公厅印发《关于开展三维地籍试点的函》，要求通过试点，探索建立适合我国国情的三维地籍管理体系，明确三维地籍应用场景，完善三维地籍权利设置，开展三维地籍调查和确权登记，推动三维地籍信息化建设，为全面推广三维地籍积累经验。针对当前二维地籍管理与三维地籍管理衔接不畅的问题，笔者建议，可分阶段、分层次推进地下空间三维地籍管理体系的实质性落地。
加快构建全国统一的三维地籍技术标准体系。笔者建议，重点制定三维权属空间划分技术规范，明确地下空间在垂直维度上的分层设权规则、登记单元划定标准及权属边界表达方式。中国土地估价师与土地登记代理人协会于2025年3月发布了团体标准《三维地籍调查规范》，此前各地也已开展有益探索，如广东广州出台《三维地籍调查规程》，山东济南制定《地上地下国有建设用地不动产地籍调查技术规范》，安徽发布《自然资源和不动产三维立体调查登记规范》等，这些实践为全国标准的制定提供了重要参考。
着力推进三维地籍信息化建设。可通过构建三维地籍信息管理平台，建立二维与三维地籍数据的动态转换机制，开发标准化数据接口，实现平面权属信息与立体空间数据的无缝衔接，形成三维地籍数据“采集—建库—更新—应用”的全生命周期管理体系。如广东省深圳市试点建立的“三维产权体”管理系统，已实现地下轨道交通站点与周边地块的三维权属叠加分析，显著提升了复杂空间场景下的权属管理精度。通过数字化、网络化、智能化手段，推动地下空间资源管理从“平面管控”向“立体治理”的范式转变。
作者单位：北京城市学院众城智库（中国不动产登记研究院）返回搜狐，查看更多
