专题研究 张红：北京市地下空间立法目的探讨
2025-11-11 10:35
探讨北京市地下空间立法，首先应当明确立法的目的。借鉴其他国家和国内各地地下空间的立法经验，可将北京市地下空间立法的立法目的分为直接目的、间接目的与最终目的三个层次。北京市地下空间立法的直接目的应当是加强地下空间的开发利用管理；间接目的应当是促进地下空间综合系统开发利用；最终目的应当是实现城市的可持续发展。
地下空间作为城市发展的战略资源，在经济建设、环境保护、民防建设等领域都具有重要意义。日本、新加坡等国家和地区构建了完善的地下空间法律体系，形成了科学的管理体制，也积累了丰富的地下空间开发利用实践经验。国内部分城市也十分重视地下空间立法，上海市、天津市、深圳市等地都制定了有关地下空间开发利用管理的法律规定。北京市作为我国的首都，肩负着重要的历史使命。但城市用地的严重不足，在很大程度上制约着北京市的进一步发展。因此，科学合理开发利用地下空间是落实北京城市战略定位、有效服务首都功能、推动城市可持续发展、建设国际一流和谐宜居之都的重要途径。开展地下空间立法有助于实现北京城市总体规划目标，推动城市可持续发展；有助于提高北京城市竞争力，完善超大城市现代化治理体系。
探讨北京市地下空间立法，首先应当明确立法的目的。一般来说，目的是人在观念上事先形成的未来意欲达成的理想状态，它是人之行为的内在驱动力，需要通过改造客体的对象性实践活动来实现。立法目的，是立法者通过制定法律文本，意图有效地调控社会关系的内在动机，它既是法律创制也是法律实施的内在动因。每一部法律规定都有各自特殊的目标预设与价值定位。以目的所居层次之不同为标准，可以将北京市地下空间立法的立法目的分为直接目的、间接目的与最终目的。
直接目的系不经过中间环节所欲达到的结果。为了避免地下空间开发利用缺乏整体性、系统性，出现混乱无序发展的情况，应当科学合理地进行规划和利用。
第一种表述是“为了加强地下空间的规划管理”。例如，《天津市地下空间规划管理条例》第1条规定“为了加强地下空间规划管理，……”。
第二种表述是“为了加强地下空间的规划和建设管理”。例如，《上海市地下空间规划建设条例》第1条明确立法的直接目的是“加强对本市地下空间开发的规划和建设的管理”；《长春市城市地下空间开发利用管理条例》第1条规定“为了加强本市城市地下空间开发利用规划和建设的管理……”。
第三种表述侧重于规范或者促进地下空间的开发利用。例如，《南京市城市地下空间开发利用管理办法》第1条规定“为了规范城市地下空间开发利用，……”；《贵阳市地下空间开发利用条例》第1条规定“为了规范和促进地下空间开发利用，……”。
第四种表述侧重于加强地下空间的管理，相对较为笼统。例如，《青岛市地下空间开发利用管理条例》第1条表述为“为了加强地下空间管理，……”；《成都市地下空间开发利用管理条例》第1条表述为“为了加强地下空间的开发管理，……”。
第五种表述是“为了加强地下空间开发利用管理”。例如，《深圳市地下空间开发利用管理办法》第1条规定“为了加强地下空间开发利用管理，……”。采用相同表述的还有《杭州市地下空间开发利用管理办法》《广州市地下空间开发利用管理办法》《沈阳市城市地下空间开发利用管理条例》《徐州市城市地下空间开发利用管理条例》。
可以看到，上述表述可以分为两类：一类认为地下空间立法的直接目的是为了规范地下空间的规划和建设。《上海市地下空间规划建设条例》第1条非常明确地表明立法的直接目的是加强对本市地下空间开发的规划和建设的管理，并没有包括关于利用的管理。因此，有人指出地下空间的分层复合利用、多点互联互通还有待加强。还有人呼吁应当修改条例，增加地下空间的利用管理。另一类认为地下空间立法的直接目的是为了加强地下空间的开发利用管理，规定的内容包含了规划管理、用地管理、建设管理和使用管理，非常全面。这些地方的规定都是近些年制定的，反映了地下空间管理的趋势变化。
在过去二十年里，各地地下空间的建设呈现出几个明显的趋势：一是，地下空间的类型明显增多。二十世纪，我国地下空间主要是地下人防工程、地下市政公用设施和地下交通设施，近年来增加了地下公共服务设施、地下商业、地下仓储物流设施、防灾减灾设施，还有一些大型的多功能综合体等。二是，地下空间开发的规模大幅度增加，工程数量和面积显著增长。以上海市为例，据统计，截止2023年底，全市已建成地下工程共计4.3万余个，总建筑面积约为1.5亿m2。三是，地下空间的功能日益综合。以前的地下空间主要是地下轨道交通、地下人行通道、地下停车库等，这些设施主要服务于交通通行，功能较为单一。现在的地下空间开发，往往会集合地下交通、地下商业、地下文化服务等多种功能，有些城市开发的站城一体化项目（TOD，Transit-Oriented Development，公共交通导向型开发）就具有上述多种功能。例如，重庆市沙坪坝站综合枢纽TOD项目作为国内首个高铁枢纽综合体项目（如图1），塑造出了集约高效的“交通核”。
北京市地下空间地质条件良好，地下空间建设起步时间早，建设总量大。近年来地下空间开发利用总量日益增加，类型逐渐增多。与此相对应的是，目前北京市的地下空间开发利用还存在较为突出的问题：一是，从管理体制来看，存在着多头管理的现象，管理部门多，职责分工不够明确，统筹协调机制不完善；二是，从具体的管理制度来看，无论是规划管理还是用地审批，以及利用管理，都缺乏完善的制度，不利于地下空间的综合开发利用；三是，地下空间权属范围界定不清，分层确权缺乏制度规范，亟需建立确权登记的规则；四是，地下空间基础数据不全，难以支撑详细周密的规划管理工作。
可见，新时代地下空间建设呈现出许多新趋势、新情况，已经不再局限于规划和建设，而是更加重视开发和利用。因此，北京市地下空间立法的直接目的应当是加强地下空间的开发利用管理。具体而言，应当是对地下空间进行全周期的管理，包括规划管理、用地管理、建设管理和利用管理。
各地方地下空间立法中的立法目的条款，在立法的间接目的这一问题上，存在着较为明显的表述分歧：
第一种表述为“促进地下空间资源的合理利用”。例如，《上海市地下空间规划建设条例》。
第二种表述为“合理开发地下空间资源”或者“合理开发利用本市地下空间资源”。例如，《天津市地下空间规划管理条例》《沈阳市城市地下空间开发利用管理条例》《南京市城市地下空间开发利用管理办法》。
第三种表述为“促进地下空间综合、系统开发，集约节约利用城市空间资源”。例如，《深圳市地下空间开发利用管理办法》《杭州市地下空间开发利用管理办法》。
第四种表述将上述几种方式进行了综合，表述为“合理开发利用本市地下空间资源，促进土地节约集约利用”。例如，《广州市地下空间开发利用管理办法》《青岛市地下空间开发利用管理条例》《成都市地下空间开发利用管理条例》。
上述规定的分歧在于，是强调地下空间的综合系统开发还是仅强调地下空间的合理利用。可以看到，较为早起的地方立法强调地下空间的合理利用，近些年的地方立法则强调地下空间的综合系统开发。
目前，北京市地下空间开发利用较为明显的问题是综合性、系统性和协调性不够。地下空间碎片化建设、互不联通的现象比较普遍，并且地下空间的开发利用率较低，地下道路等设施建设，以及市政场站等市政设施利用地下空间的程度还有待提高。北京市通过地下空间立法，将有助于实现地下空间科学合理的开发利用管理，引导地下空间的综合系统开发，以促进城市空间资源的合理利用，适应城市可持续发展的需求。所谓综合系统开发利用，应当体现为以下几个方面：
其一，整体协调开发利用。其他国家和地区以及国内其他省市为北京市提供了丰富的实践经验。整体开发利用应当做到几个协调：一是地下空间开发利用与城市发展之间的协调，这是最宏观意义上的要求。例如，新加坡《规划法》明确规定任何土地和建筑物的开发，包括地下空间的开发，必须符合国家规划标准和要求，确保其与周围环境和整体城市发展计划相协调。上海市地下空间立法强调地下空间与城市发展的协调性。在规划阶段，就充分考虑地下空间与城市总体规划、土地利用总体规划、交通规划等的衔接，确保地下空间开发与城市发展同步进行。这种协调性有助于避免地下空间开发过程中的无序和混乱，提升城市的整体功能和品质。二是地下空间与地上空间的协调，应当确立“地上地下一体化”开发的观念。很多城市在这方面已经有了很好的探索。例如，上海市的徐汇滨江作为标志性地带，其地下空间的开发与地上的城市景观和历史文化深度融合，通过建设地下商业中心、交通设施和停车设施，既缓解了地面交通压力，又为市民提供了便利的公共服务。
其二，竖向分层开发利用。竖向分层开发利用是指从纵向分层对地下空间进行开发利用，包括浅层、中层和深层空间的开发利用。例如，上海将地下空间分为浅层、中层和深层，并实行分层利用，优先安排市政基础设施、民防工程、应急防灾设施，并兼顾城市运行最优化的需要。以上海市的苏州河深隧工程为例，其地下工程的建设深度不断下探，对地下空间的利用逐步从浅层、中层发展到深层，其竖井段深度已达55米。《天津市地下空间规划管理条例（2018修正）》第11条规定，编制地下空间规划，应当明确地下空间的分层以及各类项目之间的同层、相邻、联通规则。《徐州市城市地下空间开发利用管理条例》第11条规定，要合理安排不同竖向分层的建设项目，明确不同层次、不同项目之间的联通规则，加强城市中心区、交通枢纽等重点地区综合规划，高效利用地下空间资源。
其三，横向互联互通。应当从横向上实现不同用途地下空间之间的互联互通。北京市对于地下空间的开发，往往是根据地下人防、轨道交通等单个项目需要进行单独开发，在规划层面由于尚未形成统一的规划统筹和规划管控，地下空间的建设连通情况不足，没有形成互联互通，阻碍了地下空间的功能融合发展，无法形成整体的功能效益。例如，在轨道交通方面，地铁与周边用地空间和功能未能形成有效对接，地下空间的综合利用程度不高。《上海市地下空间规划建设条例》第21条至第24条，明确要求控制性详细规划需明确地下交通设施与相邻公共活动场所的连通要求，并确保先行建设项目预留连通位置，后续项目实现连通。例如，张园城市更新项目成功实现四季酒店、华润、西区等地下空间的有效联通，打破地块红线，促进土地集约化使用，展现了上海市在地下空间互联互通方面的积极探索与实践（图2）。
地下空间建设的一个有利特点是，无论是在施工期间还是在运行过程中，它们对地面环境的影响都相对有限。即使地下建设的成本相对较高，但这种解决方案所带来的优势可能会超过成本方面的影响。由于地下空间的诸多特性，可持续发展在一定程度上是与生俱来的。
根据挪威的格罗-哈莱姆-布伦特兰女士1987年担任主席的世界环境与发展委员会的定义，可持续发展是“既能满足当代人需要，又不损害后代人满足其需要的能力的发展”。【1】可持续发展已成为全球长期发展的指导原则，其基础是三个部分的平衡，即经济发展、社会发展和环境保护。在这三者共同发挥作用的地方，就存在着可持续性（如图3）。可持续性和可持续发展影响着整个社会，城市可持续发展是已有地下空间立法和规划的发达国家所共同秉持的理念。
第一，在社会层面，社会问题包括健康与安全、公正与平等。地下空间开发利用所带来的好处包括但不限于以下几项：一是计划周密的地下规划可以将具有吸引力的土地区域从现有的道路、铁轨或其他设施中解放出来，用于其他用途，例如住宅、工作场所和休闲区。二是有利于缓解人口迅速增长和用地不足之间的矛盾。人口较为稠密的地区，短距离、低风险的地下交通路线能够改善城市居民的生活质量。三是地下空间具有良好的隐蔽性和封闭性，有助于土地多重利用的空间复合开发。它不仅能内涵式地拓展空间、改善拥挤、优化城市功能，也能少占地面空间、保护地面景观、增加绿地、减少尾气和浊气的直接排放。四是可以确保城市的安全，增强城市韧性。全球极端天气日趋频繁，地下空间的有效开发利用可以为建立紧急避难所、应急指挥中心、深隧排水系统等关键设施提供可行路径方案，增强城市的抗灾能力，保障人民群众生命财产安全。特别是对于作为首都的北京而言，地下空间具有抵御空袭、地震、洪水等外部灾害底下的优势，有助于提高首都的城市安全性。
第二，在经济层面，一方面，地下空间的开发会带来更多的收益，刺激经济发展。事实上，地下空间开发利用的直接成本较高，约为地面建设的2～3倍，在“十三五”期间，全国地下空间开发直接投资总规模已达8万亿元。开发的地下街等通常以步行交通集散和停车为主业，如果在其中安排一定数量的商业，消费带来的高额利润能弥补停车收入的不足和无经济效益可言的步行空间的维护成本，通常经过10年左右经营就能收回投资并开始盈利。包括在地铁上盖物业进行开发、修建地铁商场等，都不失为带动经济增长的途径和策略。总之，大规模开发利用地下空间，可以从规模化投资、促进就业、拉动内需、带动土地增值等方面提供强大动能，有效刺激经济增长。另一方面，可以在地下工程中提高经济效益。地下空间的开发成本其实并不低，如果想要花一定的钱建造更多的地下设施，就需要精简规划、设计、施工和维护的流程，包括使其透明化，从而使行业能够创造更好的工具和方法来实现明确的目标，提高工作效率。维护对于确保长期安全运行非常重要。在国外，评估材料和设计选择的工具被认为非常必要，例如“生命周期成本”方法（ (Life Cycle Costing，LCC）就得到了广泛运用。对于LCC 的运用，需要输入数据，特别是历史运营参考表（如初始投资成本和维护的成本）。此外，还需要进一步开发能够评估地下设施状态的方法，使得地下设施设计合理，维护效率高。
第三，在环境层面，地下设施的一个有利特点是，无论是在施工期间还是在运行过程中，它们对地面环境的影响都相对有限。市政基础建设，例如污水处理厂等置于地下空间，有利于减少噪声、污染等对地面的影响，从而保护环境，避免城市热岛。因此，对城市地下空间积极规划，有利于促进可持续发展，能最大限度地减少对环境的危害、节约能源和保护自然资源、增加城市结构的多样性、保护地面景观和文物。此外，在规划和施工过程中也应尽可能使用不影响气候的方法和材料以及节能机器；改进更高效、更环保的岩石挖掘和处理方法。
上海市、天津市、深圳市等城市的地下空间立法中都明确要实现可持续发展的根本目的。
上海市地下空间的一体化开发建设管理是城市规划和发展的重要组成部分，上海市通过科学规划和综合利用地下空间，促进了城市的可持续发展、提升了城市功能。以徐汇滨江、苏州河两岸、临港、虹桥以及五大新城为例，上海市在地下空间的开发上展现了前瞻性和创新性。【2】
北京城市总体规划（2016年-2035年）指出，2035年，北京将初步建成国际一流的和谐宜居之都，“大城市病”治理取得显著成效，首都功能更加优化，城市综合竞争力进入世界前列，京津冀世界级城市群的构架基本形成。北京将成为拥有优质政务保障能力和国际交往环境的大国首都，成为全球创新网络的中坚力量和引领世界创新的新引擎，成为彰显文化自信与多元包容魅力的世界文化名城，成为生活更方便、更舒心、更美好的和谐宜居城市，成为天蓝、水清、森林环绕的生态城市。规划同时要求坚守建设用地规模底线年全市建设用地总规模控制在3720平方公里以内，到2035年控制在3670平方公里左右；促进城乡建设用地减量提质和集约高效利用，到2020年城乡建设用地规模由现状2921平方公里减到2860平方公里左右，到2035年减到2760平方公里左右。规划明确提出，在城市空间建设上，坚持先地下后地上、地上地下相协调、平战结合与平灾结合并重的原则，统筹以地铁为代表的地下交通基础设施，统筹以综合管廊为代表的各类地下市政设施，统筹以人防工程为代表的各类地下安全设施，统筹以地下综合体为代表的各类地下公共服务设施，构建多维、安全、高效、便捷、可持续发展的立体式宜居城市。
