理论研究 沈阳城市更新的战略思路研究
2025-07-31 17:40
沈阳是全国首批 21 个城市更新试点中唯一的东北城市。应通过城市更新为具有东北亚、国家和区域影响力的经济社会发展动力创造条件，推动沈阳作为东北老工业基地向绿色低碳高质量发展的转型。
中国城镇化进入转型发展阶段，党的十九届五中全会首次将城市更新行动上升为国家战略。推进国家治理体系和治理能力现代化，实现人民对美好生活的向往，实现社会主义现代化的第二个百年目标，是我国新时期发展的主要方向。城市更新行动能够和必须成为推进实现国家发展目标的重要举措。
辽宁是全国唯一省部共建城市更新先导区省份。 2021 年 6 月，住房和城乡建设部、辽宁省人民政府联合印发《部省共建城市更新先导区实施方案》，围绕城市活力得到新激发、城市环境得到新改善、城市建设推动低碳新转型、智慧场景实现新应用、城市文脉丰富新内涵等方面制定一系列目标措施，扎实推进辽宁省的城市更新工作，促进城市高质量发展。
沈阳是全国首批 21 个城市更新试点中唯一的东北城市。2021 年 11 月，住房和城乡建设部宣布开展第一批试点城市的城市更新试点工作，结合各地实际，因地制宜探索城市更新的工作机制、实施模式、支持政策、技术方法和管理制度，以推动城市结构优化、功能完善和品质提升，形成可复制、可推广的经验做法，引导各地互学互鉴。
2021 年 6 月，由清华大学团队、北京市建筑设计研究院股份有限公司和沈阳市规划设计研究院股份有限公司组成的联合团队开始着手《沈阳城市更新专项总体规划（2021—2035）》的编制工作，过程中多次开展辽宁省和全国范围内的专家研讨，最终形成 1 个规划文本、 5 个行动手册、 5 项专题研究、 2 个协同文件的成果，总体规划于 2022 年 6 月 15 日正式发布。《沈阳城市更新专项总体规划（2021—2035）》是规划工作的核心，要求面向中国工业城市的转型发展，探索东北振兴的新途径 [1-2]。
沈阳位于我国与朝韩日交接的东北亚城市群关键节点，背靠 2 400 万人口的辽宁中部城市群和 1.1 亿人口的东北地区，是我国东北地区的重要工业城市和政治、经济、文化中心。在城市的发展进程中，沈阳制定实施了一系列的总体规划、专项规划和城市设计。总体规划包括新中国成立之前的 1938 年《奉天都邑计划（1938—1953）》和新中国成立后的 1956 年、1979 年、 1996 年、 2003 年、 2011 年、 2017 年等历版城市总体规划，以及 2021 年的沈阳国土空间规划。专项规划包括名城保护、交通系统、公共服务、地下空间等领域。城市设计则主要包括 2003 年的金廊银带城市设计、 2003 年的总体城市设计、 2011 年的浑南地区城市设计、2014 年的盛京皇城城市设计等。这些规划设计工作回应并指导了不同时期的城市发展需求。
沈阳的城市人口增长缓慢，老龄化显著。2020 年第七次人口普查公布的市域范围常住人口为 907 万，近十年常住人口增长近 100 万，是东北地区人口净增长最多的城市。沈阳中心城区人口占全市人口的 83%，其中虽然大东、沈河、皇姑等老城区人口略有减少，人口密度约 2.8 万 /km2, 但总体人口密度仍较高。在城市最中心约 40km2 的老城区中，就业人口密度约占中心城区 45%，就业集中在餐饮、金融保险、住宿服务等，就业密度约 1.2 万 /km2（图 1）。
沈阳的城市产业结构经历了从重工业到多元化的发展转型。“一五”和“二五”时期，国家在沈阳既有的工业基础上，建立了门类齐全、独立完整的工业体系，被誉为“共和国装备部”。改革开放后，沈阳的产业结构从传统重工业转向当前主要涉及装备制造、汽车及零部件、民用航空、医药化工、软件及电子信息、建材、农产品深加工等产业。 2017 年，装备制造业占规模以上工业比重 68.8%，高端装备制造业产值占比 23.1%。沈阳的汽车制造税收一头独大，占比近 46%，远高于位居城市中心的金融业。位居城市中心的企业税收收益和区域竞争力不强（图 2）。
沈阳中心城区的城市空间格局体现为单中心圈层格局下的多个次中心分布，工业区、产业集聚区的郊区化现象比较显著。城市中心地区在交通支持下，米乐m6形成了沈阳站、 CBD、工业展览馆、奥体中心等多个商贸、就业中心。尽管如此，具有区域影响力的生产者服务、科技创新等综合特征不显著，约 45% 就业集中在二环以内。中心城区的去工业化特征比较显著，三环内工业企业的数量减少较快，控规核减的工业用地主要位于三环内（图 3—图 4）。
沈阳的城市特色体现在历史保护、红色革命、工业生产 3 个领域，历史文化资源丰富，城市格局特色鲜明。2001 年以来，沈阳在中心城区的 2/3 用地上进行了城市更新，快速发展的大规模建设在相当程度上削弱了城市的空间特色，当前老旧小区环境满意度欠佳。背街小巷仍存在私搭乱建、占道经营、乱停车、乱搭架空线、设施缺失等现象。沈阳拥有高等院校47 个，三级医院和总床位数位居全国前列，教育医疗设施优势突出。
总体上看，沈阳的城市经济增长近年来以中心城区的居住、公共服务和商贸开发拉动为主，相应的建筑规模已积累较高的存量，但城市外围地区还在进一步地进行开发建设。后续发展面临的主要问题可以概括为“两个规模的升高、两个竞争力的降低、两个支撑的乏力”。
（1）两个规模的升高：核心地区闲置低效空间规模和老旧建成环境整治需求规模的升高。城市新建地区的开发建设比存量地区的城市更新阻力更小，税收获得更快，因此更容易开发。但新建地区的建设量持续增加进一步稀释了老城区增长缓慢的人口和功能，催生了更为显著的存量地区空置衰退。在城市面临显著空间供给超量的情况下，通过城市更新促成城市存量地区的增长动力势在必行，但也面临动力不足的问题。
（2）两个竞争力的降低：城市特色产业功能的竞争力和吸引创新产业及人群竞争力的降低。产业经济方面，目前沈阳的企业，如沈阳飞机工业（集团）有限公司、华晨宝马汽车有限公司等在国内外有影响力的企业数量有限。城市人口增长方面，对青年人吸引力不足的状况比较显著。沈阳有着 40 余万名高等教育在校生，需要提供有效的人才政策，创造良好的宜居宜业环境，把这些年轻人吸引留在沈阳，助力城市发展。
（3）两个支撑的乏力：城市公共服务高品质运营的支撑和绿色智慧低碳高质量发展的支撑的乏力。沈阳拥有沈阳故宫、昭陵、福陵等世界文化遗产，以及 31 处国家级文物保护单位和超过 1 500 处历史文化遗迹，但历史文化遗产空间展示的体系性不强。城市人居环境质量不高，展现现代产业，适应创新型产业、生产者服务业的空间不足，城市公共空间质量不高，新型和绿色市政和基础设施水平引领度还不显著。
城市更新应寻求摆脱对房地产开发的路径依赖，提升空间利用的整体效益，提升老旧城区绿色、幸福、安全的韧性水平，强化面向未来的产业和人才竞争力、吸引力，增强转型发展的支撑能力，促成人口和产业增长（图 5，表 1）。
来源：《沈阳统计年鉴》《建设统计年鉴》《2020沈阳城市体检》及沈阳市规划设计研究院有限公司提供的数据
表1 近20年来沈阳政府一般预算收入和土地出让收入与城市人口、经济和空间的状况
来源：《沈阳统计年鉴》《建设统计年鉴》《2020沈阳城市体检》以及沈阳市规划设计研究院有限公司提供的数据
城市更新是城市发展的主要方式之一，其内涵从早期单纯的“物质空间的必要改善”发展为“治理主体为实现经济、社会、空间、环境等改善目标而采取的综合行动”。各个国家正在积极采取行动，以期通过新一轮的城市更新行动，提升城市竞争力，积极吸引资金、技术和人才，力争在全球城市的竞争中处于有利位置。
我国已经进入发展转型的新时期，推进国家治理体系和治理能力现代化，实现人民对美好生活的向往，实现社会主义现代化的第二个百年目标，是我国新时期发展的主要方向。城市更新行动能够和必须成为推进实现国家发展目标的重要举措。
沈阳在 2021 年发布的《沈阳建设国家中心城市行动纲要（2021—2035 年）》中提出建设国家现代综合枢纽、国家先进制造中心、综合性国家科学中心、区域性金融中心和区域性文化创意中心的“一枢纽四中心”战略定位，城市更新工作的开展需回应上述战略定位，面对既有发展积攒的问题、建构未来发展的支撑体系。
（1）回应建设国家中心城市、东北亚中心城市的目标任务。依据联合国人居署《全球城市竞争力报告（2019—2020）：跨入城市的世界 300 年变局》，在全球城市竞争力上，沈阳排名200，在国内上榜城市中排名39，与大连（全球排名 187、国内排名 36）、西安（全球排名150、国内排名 29），郑州（全球排名 94、国内排名 19）、重庆（全球排名 76、国内排名15）、成都（全球排名 54、国内排名 10）、武汉（全球排名 43、国内排名 8）等国内城市相比有差距，与首尔、东京等全球城市的差距更为明显。近年来，沈阳经济发展增速在放缓，需要有新的发展动力。如何通过城市更新促成城市增长动力，是沈阳城市更新工作必须回答的首要任务。
（2）回应发展模式的转型要求。多年来，沈阳发展中地产开发比重比较大，居住、商贸、办公等地产存量已到了很高的程度，再以地产增量开发推进城市发展已难以为继，迫切需要转变发展模式，从存量更新入手。沈阳现存大量的老旧小区、老旧工厂、老旧村镇、老旧基础设施也需要更新改造以提升城市品质，营造美好的城市生活。
（3）回应新兴议题的目标引领。近年来，影响城市发展的理念和实施举措的议题如全球气候变化、绿色发展、健康城市、安全城市等不断涌现，新的城市发展目标的达成也需要城市更新参与。沈阳城市更新行动需要有创新未来的战略目标，比肩世界前沿的战略意图，面向更新实效的战略行动，探索实施路径，成为国家发展新阶段中东北振兴和面向更广阔区域的发展示范，从工业文明时代的尖子生转型成为生态文明时代的模范生。
沈阳应通过城市更新为具有东北亚、国家和区域影响力的经济社会发展动力创造条件，推动沈阳作为东北老工业基地向绿色低碳高质量发展的转型，包括以下几点。
（1）城市发展动力的转型：从土地空间扩张为主向绿色低碳智慧的高质量城镇化发展转变，提升城市竞争力。
（2）城市发展方式的转型：从政府主导到多方协同推进转变，激发城市活力，提高人民生活质量。
（3）城市建设管理的转型：从粗放型大规模建设向精细化高品质更新转变，改善城市人居环境。
不同类型的更新划区方法可以用于讨论沈阳城市更新的实施途径。划区方法广泛运用于城市规划和城市更新之中，例如大伦敦规划中提出的机遇区（opportunity areas）、集约区（intensification areas）、更新区 （regeneration areas）的划分 1，不同的地区有着明确的规划目标、需要落实的任务和相应的政策制度。类似的做法也见诸波士顿规划中针对衰败地区的市区重建区（urban renewal areas）、纽约规划的棕地机遇区（brownfield opportunity areas）等。
（1）核心区，指位于城市中心地区的承接社会经济及城市更新的地区。在沈阳单中心圈层下多个次中心的空间格局下，依据综合物质环境、经济功能和运行状况分析，沈阳中心城区中约 50km2 的区域内聚集了最为突出的历史文化资源和 40% 的建筑规模，承载了 30% 的居住人口、 30% 的工作岗位、 60% 的上市公司，是沈阳的中心活力区（CAZ， Central ActivitiesZone）。核心区提供发展生产者服务业等在国际、国内和东北具有竞争力优势的产业的基础设施条件和公共服务，形成独特的 IP，倡导新生活理念。因其具有较高的容积率，以既有房屋利用为更新的主要方式。
（2）机会区，指主要依托成规模的工业和仓储物流用地，通过更新引领增长发展的功能地区，用于发展生产者服务业等具有影响力的产业，提供在东北三省和省域、市域范围内具有竞争力的基础设施和城市公共服务，应保障其具有较低物业成本的优势。
（3）提升区，指发展缓慢、社会经济发展位于后列的地区，这些地区的保障作用更为显著，更加关注公共环境和公共服务的供给对人们生活工作的支撑，政府投入为主。
（4）示范区，指机会区和提升区中具有代表性的地区，面向省部共建先导区要求，开展街区、地块、项目更新示范，提供社区服务、绿色低碳示范等。
（5）整备区，指位于城乡结合部、城市绿色廊道、重大基础设施周围，具有长期发展潜力或绿色发展潜力，近期不宜或难以更新的地区。
根据前述的认识总结，以促进产业、就业和人口增长为城市更新出发点，基于沈阳在过去 10 年之中常住人口增长 100 万的状况，设想未来 15 年城市人口总计增长 200 万，结合既有城市空间的更新划区和更新周期，探讨可能带来的变化。
200 万新增城市人口形成约 100 万 m2的空间需求，包括了就业、居住、购物、公共服务等内容。就业方面，考虑新增城市人口中的 100 万人就业，就业类型以工业占比50%、公共服务和商贸占比 30%、基础服务占比 20%，人均就业空间 20m2 做初步估算，总体需 2 000 万 m2 空间。居住方面，新增 200 万城市人口以户均 2 人、套均 90m2 计，需 100 万套、 1 800 万 m2 住宅。
沈阳当前的人均就业和居住面积均在高位，通过存量空间更新满足新增人口的空间需求成为优先考虑的内容。依据统计年鉴和城市空间数据， 2019 年沈阳中心城区现状人口 570 万，人均就业面积约为 40m2，人均居住面积约 70m2。依据居住用电量统计，以全年用电 50 度 / 人为衡量标准，沈阳城市中心地区的住宅空置率在 10% 左右（表 2）。中心城区也是老旧商业设施和停缓建项目聚集的地区（图 6）。
城市建成环境因其物理性能而形成更新周期。沈阳现有的建成区面积约 620 平方公里，若扣除道路绿化、开放空间等约 30% 的用地，建设用地上的建筑房屋以 60 年的更新周期计算，意味着年均更新约 7 平方公里用地的客观需求， 15 年更新用地面积约为 100 平方公里。
鉴于沈阳建成地区的空置状况、新增城市人口和产业，应优先利用存量地区更新，降低现有过高的人均建筑面积。房屋和产业更新形成的投资和税收成为城市发展动力的重要构成。空间安排上，位于沈阳城市中心的 50 平方公里核心区成为承载新增城市人口，以及生产者服务业（金融、科研、设计、法律、贸易、物流）和文化创意产业的主要承载地，以促进城市经济增长和社会活力。就其可行性而言，核心区中现有的停缓建项目和工业用地为产业功能的入驻提供了可能性， 20 世纪 80、 90 年代旧区改造形成的大量空置居住区为新人群入驻提供了居住空间的可能。
房屋空间有着物质性能上的更新周期。若以 60 年为更新周期平均计算，总面积约 50 平方公里的核心区在 15 年的时间中面临着 12.5平方公里土地及其附属房屋建筑的更新需求。2019 年，沈阳工业用地 137 平方公里、物流仓储 21 平方公里，上述类型用地每年更新用地面积约为 2.6 平方公里，其中 80% 属于机会区、20% 属于提升区。机会区在 15 年中有共计 31.2平方公里土地及其附属房屋建筑的更新需求。提升区则面向工业和物流仓储用地的后 20%，在 15 年中有共计 9.6 平方公里的土地及其附属房屋建筑存在更新需求。此外还有部分居住用地、公共管理与公共服务用地也是提升区中的构成部分（图 7—图 8）。
这些更新区通过空间环境和产业功能的更新，形成投资及增值收益，辅以更新税费的制度设置可以形成政府资金的循环利用，从而建构可持续的更新机制。在收益方面，以不变价格计，核心区和机会区通过少量的空间增量促进更新动力，这些既有容积率为 1.0 的 4km2 区域每年将形成 200 亿的投资，如果创新设置更新后的税费，按照 0.05% 税率收取，每年将新增 10 亿的空间税收，加之产业税收，共同构成更新的增值效益。
上述讨论可以看出，新增城市人口及其空间需求可以通过城市更新得以全部或部分支撑，其难点在于城市人口的增长和产业的发展能否实现预期，如何、怎样吸引在国际、国内、区域具有影响力的产业入驻，如何组织、动员各类群体参与城市更新，以及以怎样的标准和要求进行城市更新，以改变目前以增量建筑投入市场的更新方式。为此，需要讨论不同的情景，例如：
上述两种情景的结合，部分形成示范区的更新亮点，部分实现产业、就业、城市人口增长。
对此，沈阳城市更新策略要特别重视利用区位、基础设施和规划政策，落实于核心区和机会区，推进能够提升在国际、国内和区域具有竞争力的重大项目和产业，特别是高端制造业和生产者服务业的落地。产业规划的可能方向包括：区域性的生产者服务业，包括金融、科研、设计、法律、贸易、物流等产业类型，还有文化创意产业、低碳能源产业、新型制造业等，地方性的服务产业，包括文化教育、医疗健康、服务业等。一些重大项目的引入，例如全球性或区域性的商贸文化科技博览活动对城市发展具有重要的综合价值，例如进博会对上海在经贸合作、文化交流、城市形象等方面的推动作用，世界三大文化艺术展览对其所在城市的综合社会经济发展推动。
沈阳的城市更新还应积极提升城市独特性，塑造宜人环境。沈阳素有“一朝发祥地，两代帝王都”之称，具有山 - 水 - 城交融的空间格局特色，不同时期、不同文化相互交融、不同地区存在的特征鲜明。 2001 以来，中心城区2/3 用地进行了更新，快速的大规模建设在相当程度上削弱了城市空间特色。城市更新应抓住空间改善的机会，在历史地区维护优化传统空间格局和风貌，注重文化遗产周边地区的整体营造；在一般性地区注重公共服务设施体系的建设，完善小微空间、开放绿地等城市公共空间的建设；注重绿色基础设施、智慧基础设施的建构。
城市更新面对存量地区，涉及社会、经济、民生、环境等诸多领域，复杂的多方诉求、利益关系交织在一起，其实施需要各领域各部门统筹协调，以及组织体系、政策体系、规划体系和实施体系的完善。
沈阳的城市更新应构建由政府管理部门、实施主体、社会公众等利益主体共同缔造的更新组织体系，明确发改、规土、建设、文保等部门职责，建立城市更新相关规划、建设、管理的全过程管理。
以城市更新实施管理办法和条例为统领，统筹土地规划、产业管理、投融资政策、人才吸引等为补充的管理政策，特别是在产权的法律保障、更新启动程序设置、更新税费管理等领域的法律法规政策完善。另外，政府通过公共设施投入形成的空间增值利益回收制度的探索对城市更新的实施具有非常重要的作用。
应注重规划引领的作用，重视在更新中社会经济发展、绿色低碳智慧等领域的先行条件，并通过城市体检、可行论证、实施评估等多种工作途径，建立城市更新与社会经济发展规划、国土空间规划的协同统筹。沈阳的更新专项总体规划工作与沈阳国土空间规划、总体城市设计、工作是同步进行的，更新规划工作突出统筹实施性。米乐m6在总体和分区层次落实国土空间规划，在更新片区和项目层次对接详细规划，强化项目策划和城市设计有机融入城市更新编制，对各类城市更新项目在空间和时间上系统谋划、统筹安排、层层传导。
应打通资金多元化渠道，搭建国企与市场资本平台，采取政府资金奖补支持，鼓励社会化资本参与城市更新。积极探索政府通过公共设施投入形成的空间增值利益回收制度。应建立技术保障体系，将城市更新项目投资、建设、审批、监管、运营的全过程纳入城市信息系统并提出相关要求。优化更新工程建设项目全生命周期，强化城市更新过程中的低碳要求。
基于以上战略思路编制完成的《沈阳城市更新专项总体规划（2021—2035）》，重点回答了“哪里更新、更新什么、怎样实施”三大问题，量身定做了沈阳城市更新的顶层设计和行动计划。实施以来，成效显著。 2022 年 6 月，国务院副总理韩正调研沈阳，听取沈阳市城市更新总体情况汇报。规划保障了全市一系列城市更新片区策划和招商引资工作。 2023 年城市更新计划投资 561 亿元，占全市城建投资比重高达 70%，创历年投资新高，推动城市发展战略发生重大变革。
1 机遇区（opportunity areas）主要是棕地蓄积区，具备容纳新住宅、商业和其他与现有或潜在改善公共交通可达性相关的开发项目的重大能力。通常情况下，它可以容纳至少5 000个工作岗位或2 500个新住宅，或两者结合，以及其他配套设施和基础设施。是城市成规模更新增长的地区。
集约区（intensification areas）通常是现有或潜在的有良好的公共交通可达性的建成区，可支持高密度的重建计划。它们有很大的能力创造新的工作和住房，但其水平低于可在机遇区实现的水平。是以高强度的利用和土地混合使用的方式进行土地开发或更新的地区。
更新区（regeneration areas）主要是根据多重贫困指数综合评定位于伦敦最后的 20% 的地区，主要位于伦敦东部，存在严重的社会排斥问题。如果与另外两个地区有重叠，则在更新中进行综合考虑。市长致力于解决全伦敦的社会排斥问题，解决贫困在空间上的集中问题。贫困在伦敦中心的东侧仍然特别严重和持久，在伦敦西部和北部的内城区有显著的异常值。市长重建计划的首要目标是推动和塑造伦敦的城镇、经济中心和主要街道。
伦敦总体规划不进行详细指导，明确这类规划的目标，同时指明下级政府需要落实的任务，在空间上引导，强调结构性，但不进行详细范围的划定。
[1] 沈阳市自然资源局 , 清华大学建筑学院 , 北京市建筑设计研究院股份有限公司 , 沈阳城市更新专项总体规划（2021-2035[D]. 沈阳 : 沈阳市规划设计研究院 ,辽宁省城市设计与城市复兴技术创新中心 ,2022.
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